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农村宅基地制度改革既要讲理又要务实

农村宅基地制度改革既要讲理又要务实

党国英

 

中国农村宅基地制度必须改革。这个制度既无效率,又失平等。多年来,我国农村宅基地的面积越来越大,占地甚多。全国农村约2.5亿亩农村建设用地,主要是农民的宅基地。这样大的面积,安排5亿户人家生活,也会相当宽松,但实际上只有约2亿户人家居住。因为宅基地被看做“公地”,适应了不占白不占心理,于是,只要有可能,农民就想办法要一块宅基地,或者把现有宅基地扩大。这是某些公地类型上通常都会上演的故事。同时,现行宅基地制度从原则上说,要按农民的需要划给宅基地,谁家人口多,谁家就多占地。这样,占地多少便与生孩子数有关,与地产价值的有偿转让无关。有的农户胆子大,先占地,后交罚款,实际上廉价占了土地。这是一种不平等。

中央新近发布的《深化农村改革综合实施方案》给农村宅基地制度改革指出了一个探索方向。文件指出,宅基地制度改革的基本思路是,在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上,以改革精神探索农民住房保障新机制,对农民住房财产权作出明确界定,探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制。按这个改革方案,将来农村宅基地分配或使用的基本制度将会发生变化,但究竟变到什么程度还不明确;方案允许人们“探索”。

要真正探索出一条比较好的农村宅基地制度改革之路,先需要对相关问题有一个正确的认识。

上世纪50年代,中国推行农业合作化,农民携耕地等生产资料加入了合作社,但农民的住房用地并没有入社。改革开放初期出台的一些法规,又规定包括农民宅基地在内的建设用地,也是集体土地。此后一个时期,农民住房建设,原则上是按需要得到宅基地。随着农村人口增加,新增农民家庭陆续有了建房宅基地。土地管理的一些列法规出台以后,各地农村宅基地不再按农民需要划定,事实上实行了宅基地供应的指标管理,各地还限制了每户农民家庭的宅基地面积。再后来在各地城市化高歌猛进的情况下,地方政府的建设用地指标紧缺,便尽可能给农民少分配宅基地,有的地方甚至多年没有宅基地审批。在这个背景下,违法建房的现象十分普遍。在城市化水平很高的地方,宅基地也真的没有了来源,于是,“握手楼”便遍地开花。这个演化过程表明,建立在所谓集体公有制基础上的无偿供应宅基地的路越来越走不下去了。

这个路本来就荒唐。住房(包括承载住房的土地)的主要经济性质不是公共品。如果把住房当做公共品,哪一个社会都不能承受。“居者有其屋”这样一个公共命题,只能在较小范围里成立,满足极低收入人群的需要。住房的建筑体与承载建筑体的土地,这二者不能分离。在特别地段,土地的价格会很高,更不能当做公共品来供应,否则,土地资源配置就丧失效率,形成浪费。所以,作为一种竞争性财物,住房必须基本按照市场竞争有偿原则取得。国家可以对这个市场进行规范,但市场发挥决定性作用的基本规则不能取消。按这个思路,现行农村宅基地制度必须废除。

改革的目标是一回事,操作是另一回事。笔者以为,今后的农村宅基地制度改革的具体操作,可以考虑以下几点。

对于合作化前已经存在的农村老宅所用的宅基地,以及由老宅所置换的新宅所用的宅基地,应视作农户的财产,不予收取费用。这项财产可以继承。

合作化以后新划的宅基地,可以按照一个时间序列,一次性收取对价不等的费用,以使农民获得永久性财产权。费用不宜太高,且应考虑地理位置的差异及面积大小。对于不能缴纳费用的农户,不应强制收取,更不应妨碍农民正常居住;政府可在农户住房被继承时,做一个价值切割和分配,以抵补欠费。

对于违法占有土地建筑的房屋,如果不大影响公共环境可以予以确认,但应接受处罚。处罚的费率也应考虑所占土地的面积及地理位置。

应设定新的农村宅基地制度实施的一个时点,在此时点以后一律不再无偿划拨宅基地。对于历史欠账,政府或集体又不能补划土地的情形,可考虑由政府或集体收购农户的“索取权”。这个办法有的地方实行以后,效果不错。

以上新制度实施后,农户的住房(包括其依凭的土地)可以进入市场交易,使农民获得真正的住房财产权,实现中央扩大农民财产权范围的改革愿望。市场交易范围大小等问题,例如能不能卖给城里人,需要配套性制度安排来应对,这里难以具体陈述,但改革的长远方向是有秩序地全面市场化,则当属无疑。

(发今日新京报,这里是原文)

 

 

 

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