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督察土地违法需要体制支持

加强对土地违法的督察,在目前体制下有极为重要的意义。在我国,因为农民的土地财产权还没有真正确立,土地的法制化管理还很薄弱,地方政府在农地征用中侵害农民利益,事实上很难受到来自农民方面的有效抗御,中央政府强力介入这种不对称关系,有利于平衡权利,发挥保护耕地、维护农民利益的作用。在目前的行政体制下,地方的土地管理部门事实上很难监督同级政府的土地违法行为。即使地方行政一把手做了错误的决策,地方土地管理部门通常也不会抵御。可以说,地方几乎不存在土地违法的纠错机制。这正是各地土地违法案件发案率居高不下的基本原因。在这种情形下,中央政府对土地违法的督察就成了唯一的制度资源。如果没有中央政府念土地保护的紧箍咒,滥占耕地、肆意侵害农民土地权益的现象更将一发不可收拾。     那么,中央政府的督察效力如何?从我们在一些地方的了解看,中央政府的威慑力是存在的。一般性的随意占用耕地搞楼堂馆所的现象已经不多见,但各地通常会给所谓招商引资开绿灯;即使一个项目没有土地占用指标,地方政府也会给它土地。在乡镇一级,因建设项目而违法占用耕地的现象更加普遍。各地不同程度上都存在先占后批、占而不批的现象,说明在土地管理中不能完全做到令行禁止。因触犯土地管理法规而被摘了官帽的官员少之又少,和大量的土地违法案件发生数不成比例。这说明中央政府在土地管理中的威慑力还远远不够。

从官方的信息看,一个地方在一定时期违法占地的面积超过了新增建设用地的15%,其主要领导人才会被“约谈”,这个规定如果成了一个基本规则,也会给地方政府留下很大的规避处罚的空间。加上一些违法占地会被隐蔽起来,全国总的违法占地案件得不到严格处理的数量就会很可观。

从另一方面看,百分之百地处理土地违法案件固然必要,但这样做引起的巨大的行政成本也不可忽视。在权力金字塔结构之内,若仅仅依靠高层监督来约束一种很强的地方冲动,效果总是要打折扣的。一些地方领导人说了一句大实话,叫做“算账算不过中央,捣鬼捣不过地方”,这应该令高层领导深思。退一步说,即使中央政府能做到百分之百地处罚土地违法当事人,土地资源的利用就能很合理么?当然不是。如果我们的现有建设用地利用效率能够达到一些发达国家的标准,我看今后10年不增加建设用地总量都不影响经济发展。

如果有一个好的土地管理体制,即使中央政府不设立土地督察机构,不搞指标管理,滥占耕地搞建设的现象也不至于泛滥成灾。目前,建立这样一种体制机制的思路已经有了,这就是十七届三中全会提出的土地改革思路。主要是那八个字:明晰产权、用途管制。

明晰产权的核心给农民对征地说不的权利。政府只有在极为有限的情形下可以强制征地,且要讲市场价补偿,讲法律程序。要广泛地告诉农民,他们有权利拒绝政府的征地要求,且不用讲理由,除非法院强制执行。法院所依据的法律,需要做大规模修订,例如,并非一切公益性建设用地就可以强制征收。哪怕一个集体的99.9%的人同意征地,有一户不同意,他的地也不应该被征收,除非法院认定有关项目是必须征地的特殊公益性项目,而不是类似政府办公楼、绿地之类的项目。对一般公益性项目,要尊重“钉子户”的权利,对商业性征地更不用说。

用途管制的核心的规划的法制化、民主化。如果没有用途管制,仅仅靠产权改革,还不足以建立农地保护机制,因为农民自己的利益驱动之下也愿意获得农地转用的巨大利益。解决用途管制问题要多管齐下,有很大的难度,仅仅靠国土资源部的力量是不行的。各级土地规划都必须成为法律;变更规划要有法律程序。人民代表大会在制定相关法律时要有民主程序,让各利益相关方充分讨论。国家对限制开发地区要给予规范化的补贴,即所谓“购买开发权”。

除过以上方面措施以外,还应有一些配套改革办法。

从以往的观察看,高度开发区的官员容易得到提拔重用,这种做法刺激地方官员的开发冲动,不利于保护农地。例如,在各级核心领导层(如省市委常委班子乃至更高层的领导集体)应该让低度开发区的官员和高度开发区的官员平起平坐,不能哪个地方财大,就让其官员气粗。

现在我国还没有通过“湿地保护法”,国土资源部应该积极促成这个法律的起草和通过。在与“占补平衡”相关的工作中,一些地方以减少湿地面积来增加耕地,换取建设用地增加,很不可取。应该考虑以“开发强度”(城市建成区占总土地面积的比重)做为一个“红线”,替代其他一些指令性计划。按这个思路,我国的湿地和各类未开发土地都应纳入保护范围,而不只是保护18亿亩耕地。我以为解决这个问题越来越迫切,希望国土资源部领导能郑重考虑。



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