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农地“三权分置”改革究竟是什么意思?

当前农村土地制度改革涉及宅基地、耕地、集体经营性建设用地,也涉及国家对农地征收,其中,耕地产权制度改革现在用“三权分置”来形容。要明白“三权分置”改革的意思,必须回顾农村土地制度改革的历程。

我国上世纪50年代推行了农业合作化制度,将农户的耕地收归农村社区所有,实际上建立了一种关于土地财产的“社区共同共有制度”,农户并没有权利退出这个制度。在这个制度之下,农户由村庄领导统一安排生产、统一分配产品。我们把这个制度叫做农村集体经济制度。这个制度的最大缺陷是效率低,以致我国在上世纪六、七十年代不能很好解决吃饭问题。

人们在实践中发现,完全分给农民自己耕种的“自留地”产出效率高。到上世纪“文化大革命”结束前后,一些地方的农村干部就大胆将集体耕地分给几户农民耕作,不再搞集体统一经营;还有的地方干脆将耕地分给每家农户自己种,产品分配奉行所谓“交够国家的,留够集体的,剩下的是自己的”。安徽小岗村以这样的改革驰誉中国。这样一来,农民积极性大为提高,农业效率显著提升,使中国一举解决了吃饭问题。这个做法抛弃了集体统一经营,意味着一场“革命”。后来,政府和农民把这种改革叫做集体土地承包制经营制度改革,意思是土地的所有权归集体,但农民获得了土地的承包权,并自主经营。农户的这种权利被简称为土地承包经营权。

我国2003年的农村土地承包法、2007年的物权法,都肯定了农民的土地承包经营权。这个时候,土地的集体所有权主要体现为定期发包土地的权利,法律对集体干部干预农户经营做了很多限制。对农户来说,他的土地承包经营权,实际上就是一种资格垄断的特别经营权,因为只有村庄原住户才能得到这种权利,法律不允许村庄以外人员获得这种权利(林地也有例外情形)。再往深说,土地承包权长期化以后,集体不能再通过一些办法重新发包、调整承包地,农户的土地承包权其实与所有权的意义相当接近了,这便是马克思强调的经济意义上的所有权。

再到后来,越来越多的农民进城务工,不再自己耕作土地,他们就把土地出租、转让给其他人,包括村庄以外的人,且大多不限定身份,突破了集体成员范围。后者获得的权利,从法律上说,不是承包权,而是一种经营权;承包土地的资格还掌握在原农户手上。这样,就有了三种权利,即归集体的土地所有权,归原农户的承包权,以及归实际经营者的经营权(在实践中,也有集体将土地直接发包给集体以外人员的情形,原农户的承包权没有体现出来,特别在林地承包中这种情形比较多见。)

对上述土地权利配置,中央的政策主张是“坚持集体所有权,落实农户承包权,放活土地经营权”。这个政策支持土地流转到专业的农业经营者手上,有利于扩大农业规模经营,降低农业成本,提高中国的农业竞争力。

但是,这个制度还有一些问题没有解决。中央在2008年提出土地承包权长久不变,目前中央又推进土地确权颁证工作,这样,农户的承包权就有越来越大的权利强度和含金量,但农户转让给他人的经营权,往往期限短,不具有长久不变的性质,投资者不肯对土地做长期投入。实践中还出现地租率很高的情况,土地经营者不堪重负。于是,改革一前线的干部群众又在动脑筋:能不能让农户把自己的承包权自由转让给不限定身份的其他人呢?

从媒体披露看,重庆巴南区做了这方面的尝试。在那里,投资者出资使农户有偿退出土地承包权利,交回土地给集体,再由集体将土地流转给投资者。报道虽然没有说投资者是不是获得了承包权,但实际上限制农户承包权流转的坚冰在这里已经被打破!这是一个很有意义的开端。笔者以为,如果安排好过渡期内的风险防控办法,这项改革可以向全国推开。我们期盼决策者思想再解放一点,改革的尺度更大一些。

 发表于今日新京报,发表时有删节

 

 

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