以农业人口为主体的经济落后国家在迈向城市化过程中，国家实力通常会增强，国民收入水平会极大提高。如果体制机制合理，在城市化过程中农民也会分享到利益。农民人数减少，会产生农业规模化经营的条件；进城农民不仅会获得较高的工资报酬，还会因他们的土地改变用途或流转出手，获得资产收益。但是，若体制机制存在明显弊端，农民因城市化不仅不能增加收益，反而会遭受利益侵害；一些农民可能仅仅改变了自己的住所，发生所谓“被上楼”的情形；还一些农民长期过“候鸟”生活，不能定居在城市，发生所谓“半城市化”或“土地城市化”的情形。

总体看，我国的城市化还是带来了全民共赢的局面，但问题也的确不少。目前的主要问题是，制度层面上还没有形成法制化的、让所有农民都享受城市化利益的稳定机制；土地产权制度存在缺陷，土地价格扭曲，土地管理制度不符合市场经济要求，以致土地资源浪费严重；现行户籍制度妨碍农村人口自由合理迁徙，也妨碍农民获得与城市居民一样的平等权益，不利于建立城乡公共服务一体化的体制机制。

改变上述局面的根本性做法是尊重市场规律，让市场机制在土地、劳动这两大要素配置中发挥基础性作用，而政府则发挥维护市场、促进平等的调节保障功能。一定要处理好市场调节和政府保障的关系。若没有市场的作用，政府不仅不能带来效率，甚至连平等也不能保障。具体说，当前要注意采取以下几项关键措施，以解决城市化进程中的主要难题。

第一，要充分尊重农民自愿，解决制止强制征地、强制拆迁的错误行为。除非出于重大公共利益（如国防和公众安全等）的需要，其他不重要的公共利益要求以及商业用地要求，必须征得农民同意，并按照协商价格给农民补偿，方可进行相关交易。即使为重大公共利益需要，也要参照市场价格满足农民的补偿要求。

第二，要修改相关法规，不再要求城市土地必须国家所有。在城市扩张过程中，划入城市建成区的地段也可以保留土地集体所有制，国家不再一律强制征地，使农民可以按照政府规划对土地进行自主开发，并享有开发权益。政府可以通过税收制度获得相关利益。这样做可以使部分农民“带地入城”，降低他们转变生产生活方式所引发的风险。

第三，要尽快完成城乡基本公共服务一体化的政策体系构建，打破现行户籍制度带来的种种困扰。解决这方面难题的关键已经不是各项社会保障制度，而是进城农民在城市定居的住房保障制度。目前，国家正在推行城市保障房制度，以及“民工荒”带来的工资水平的上升，都有利于解决这个问题。

只要这些变革能顺利推进，农民进城就利大于弊，甚至有利无弊。从原武汉东湖高新技术开发区的做法看，已经进入城市规划圈的原农村区域，保留土地的集体所有制性质，并让农民将土地权益转化为资本投入，就会使农民享有很大一块城市化利益，这样既发展了城市，又保障了农民利益，于国于民都是好事。在一些地方，农民获得巨大的土地补偿费和拆迁补偿费后，的确发生了不顾长远保障、胡乱花钱的事情，但不能因此而强制农民集资办企业，更不能降低给农民的补偿价格。解决这个问题可以采取很多措施，但要分清轻重缓急，拿捏好分寸。以笔者观察，有了住房条件的这部分转籍农民，最当紧的事情是要将他们纳入城市社会保障系统，特别是要通过利益诱导让他们参加医保和养老保障。在此基础上，可以学习武汉高新区的做法，但在具体方法上也不可一刀切。

东湖高新区的做法之所以成功，有自己的特殊条件，例如，那里的村级领导人可能有比较强的公益心，那里的商业氛围和农民的合作精神比较好等等。依笔者了解，这些条件在不少地方并不具备，有的地方搞农民自主开发也没有获得成功。在这种更为常见的情形下，政府的任务是帮助转籍农民建立自主开发企业，不要由村委会建立一统天下的开发公司，然后再强制农民加入。有的地方已经形成村委会为主导的集体经济，也可以保留和扩大，但应逐步改制为现代企业，让农民的股份可以流通、交易，以加强对企业经理人的约束，确保农民的投资收益增殖。

此文发表于今天人民日报，经人民日报记者冯华整理