本文核心观点：

1. 现行土地制度影响效率、平等和稳定三大施政目标，必须在中共十七届三中全会决议基础上进一步深化土地制度改革，以土地改革赢得社会稳定。
2. 建立以土地公有制为主导的多元化土地所有权制度。
3. 以更开放的视野完善土地用途管制，严格节约优质耕地，开放浅山区建设用地市场，让中国70%左右的家庭拥有独栋房屋。

土地，民众心里的疑惑，学者心中的纠结，基层干部手上的烤山芋，地产利益链上的印钞机。30年前差不多如此，现今益发如此。

现行土地制度是制造纷争的制度，其运行结果与建立和谐社会的目标相去甚远。小打小闹的改革解决不了问题，需要一个战略性考虑。

中共十七届三中全会在农村土地改革的思路上有了一个大的突破，但尚未将土地改革提升到政治高度以统一全党认识，以致相关法律的修订举步维艰。

我们奉行的是渐进改革原则，其核心应该是政治改革要稳，经济改革要快；经济改革给政治改革创造条件。但几十年里土地制度改革几无进展，由此引起的社会问题已经影响到政治安定。

因为社会许多强势利益集团已经深深卷入土地利益关系，任何土地改革方案不可能取得一致意见。即使最有利于增进国家利益的土地改革方案，也不会取得社会基本共识。在这种情形下，需要少数政治家在改革中采取果敢行动。

本文讨论关于深化土地改革的几个关键方面。

一、以土地改革换取社会稳定

一个稳定的社会，最关键的要素，一是中产阶层占国民多数，二是国民有统一的民族文化认同，三是民主政治发育成熟。世界历史经验证明，前两个条件大体具备以后，第三个条件才能形成。

中产阶层的特点，经济学并没有规范性表述，以笔者对这一概念的意义的理解，这个阶层特点一是拥有或有能力拥有房产，特别是独栋房产；二是收入高，生活比较安逸，恩格尔系数在10%以下；三是对社会制度有高度认同和建设性态度。在现阶段中国，如果经济体制改革还能深入，一部分人群可具备前两个特点；如果政治体制改革逐步推动，具备第三个特点的人群也可大量出现。

中产阶层的主要财产形态是房屋。中国城市的中高收入阶层所支付的高房价，主要是为土地支付的，但在中国的法律上，百姓不能拥有土地的所有权。土地的使用权规定为70年。这种情形让中国中高收入者气馁，不可能有中产阶层心态。

在世界上，除过少数城市型国家和纽约这类城市外，一般发达国家的中产阶层拥有或住有独栋房屋。那是真正的房屋。除纽约等少数城市外，发达国家的大城市居民也拥有或使用独栋房屋，楼房里的单元居所一般归低收入居民使用。

大部分中国家庭拥有独栋房屋的社会意义重大。中国人有“接地气”的说法，反映了民间对居所与心理之间关系的认识。居住不接地气，可能心浮气燥，心态激进。心理学对人们在过分拥挤情形下容易产生负面心理的现象早已有过揭示。拥有独栋房屋并对房基地拥有所有权的情形下，人们更容易建立财产主人的心态，同时产生平和感、富足感。可以想象，如果中国70%的家庭拥有带有一定面积院落的独栋房屋，社会心态和当下比将会有显著不同。

大部分中国家庭拥有独栋住宅还具有重大的经济意义。维护独栋住宅会产生远大于单元房的支出，有利于第三产业发展，扩大就业规模。

土地制度改革将还决定未来国家粮食安全。我国粮食供应与土地的绝对量关系不大，而与优质耕地的数量关系密切。山区土地被大量撂荒，平原地区优质耕地被大量转变为建设用地，严重影响未来中国粮食安全。产生这种潜在危急与国土规划及土地制度有密切关系。

确立中国农民的土地财产权对于社会稳定也具有重要意义。强拆农民房屋的法律基础是农村宅基地的集体所有制，于是，为了“集体利益”，农民家庭就不得不服从所谓由“公共利益”产生的“规划”。农民世代居住的房屋会突然变得和“公共利益”冲突起来。把“少数服从多数”的公共决策机制用来拆毁居民的房屋，强制其搬家，为现代文明国家所罕见，可见，这个机制并不能简单地用来决定居住规划。居民的世代居住权要高于公共规划权，其法理基础应是居民的房屋及其宅基地的私人所有权。这个权利不确定，强拆或变相强拆的野蛮做法就不可能绝迹，社会就不稳固。同样地，农民对耕地的财产权不能确立，强制或变相强制流转耕地的做法也不可能绝迹。

社会稳定是当今中国的根本性大事。没有了社会稳定，将断送中国的改革发展成果，任何“主义”都变为空谈。我们以为眼下的土地所有权制度是社会主义的“基石”，其实，这种制度不仅丢掉了效率，还加剧的社会不公，更侵蚀了社会稳定的基础，完全与社会主义的原则相背离。

我们要以土地制度改革换取社会稳定。通过土地制度改革，使中国公民获得必要的土地财产，形成中国中产阶层崛起的条件，奠定社会稳定的基础。任何一个人，任何一个利益集团，任何一种意识形态的持有者，如果真正想使中国繁荣富强，就应该懂得“土地换稳定”这个交易的积极意义。这是“多盈”的交易，是给中国带来光明前景的交易。进一步说，深化土地制度改革，适当地确立私人土地财产权，应该上升为超越其他政府行动的“国家战略”。

以上提出的改革举措是私有化么？它完全否定了土地公有制么？当土地的私人利用和公共利益发生冲突时，政府还有什么处置办法么？中国的土地资源允许70%的家庭拥有或实际使用独栋住宅么？本文读者想必关心这些问题，下面将做进一步讨论。

二、实行共有制主导下的土地产权类型多样化，开放产权交易

土地改革要摆脱一切陈旧观念的束缚，坚持以人为本的施政理念。要把人的福祉放在制度安排的首位，以人的福利水平提高为制度设计的标准。实践中，坚持这个标准的要义是处理好平等与效率的关系，在私人领域坚持效率标准，合理安排土地权属类型；在公共领域坚持平等要求，以土地规划的法制化、民主化实现公共目标。

关于土地规划的法制化、民主化已经说了很多，其意义虽然重要，但道理并不深奥，这里略去不谈。

如何以利益关联度为基准，确立土地权属类型序列，始终是决策层认识上的一个盲点。 用途管制约束下的私人所有（或形式共有，实质私有）、私人合作所有（按份共有）、社区公共所有（共同共有）、国民共同所有（国家所有），是四种常见的土地所有权类型。经济生活中采取哪一种形式，要看能否兼顾效率和平等，或者说要看能否兼顾私人利益和公共利益（社会主义），并非共同共有是唯一的好形式。在一般意义上，这个所有权形式的序列，对应经济活动的公共性是递增的，而私人性是递减的。但若做具体分析，某些经济活动即使有公共性，也不需要对应共同共有产权形式。

由“理论”转化为政策，需要把握两个原则：

第一，任何一项经济活动，或经济活动的某个层面，只要其产生的“外部性”很小，即只要其私人利益和公共利益不发生明显冲突，就可认定其有私人属性，相反，则可认定其有公共属性。实践中，虽然这两种属性是“渐变的谱系”，并没有严格的界限，但不能由此认为无法进行制度设计。

第二，即使一项经济活动有公共性，也非一定要搞共同共有产权。作为公共机构的政府可以通过类似用途管制的办法，对私人产权进行分割或约束。在市场经济发达国家，这是一种普遍的情形。

在这两个原则之下，上述四种土地所有权类型的适应性的现实形态更容易理解。

（1）用途管制约束下的私人所有（或形式共有、实质私有；或承包权物权化）

世界上没有绝对的私人产权，尤其没有绝对的私人土地产权。普遍存在的是政府对土地实行用途管制情形下的私人产权。

一切私人经济活动对土地的占用，都适合土地的私人所有或形式共有、实质私有。本文特别强调以下两种情形。

这种所有权类型适合的第一种经济活动是直接农业生产。直接农业生产活动具有强烈的私人属性，之所以如此，是因为农户按照市场规律生产可以满足个人利益，且至少不直接危害公共利益。如果没有土地用途管制，农地也可能被用来做建设用地；若大量农户这样做，可能会影响农产品供求平衡，从而影响到国家食品安全，形成农户私人利益与公共利益之间的冲突。但是，为克服这种冲突，只需将公权用于土地的用途管制即可，不必建立土地的国家所有权。

这种所有权类型适合的第二种经济活动是宅基地利用。私人适当的宅基地利用方式并不侵害公共利益，因此对宅基地不必实行任何形式的共同共有产权。实践中也可能出现侵害公共利益的宅基地利用方式，政府可以用规划和用途管制对不当方式进行限制，同样不必建立共同共有产权。

（2）私人合作所有（按份共有）

在国际上，农业领域针对土地建立按份共有的产权形式甚少，但在我国有某种特殊意义。因我国农户土地承包面积比较小，而一些设施农业的土地利用有较强的不可分性，农户不得不在土地利用方面进行合作。但这种情形会随着土地流转增多而逐渐变少。

大田作物生产，完全不需要建立土地的按份共有产权结构。不少地方在大田作物生产领域推动“股田制”，搞农地的按份共有产业组织，弊大于利。实证研究证明，大田作物生产领域保持承包制，并不妨碍土地整理和机械化生产方式。

农民专业合作社是一种重要的按份共有产权形式，但它适应于农产品流通、加工和生产服务领域，多数情况下不需要引入土地利用领域。

（3）社区公共所有（集体共同共有）

中国自古以来就有村社集体所有的财物，包括土地。因为这类财物不会量化到个人或家庭，这种产权类型属共同共有产权。农村旧时代的庙产、公共水塘等公用设施宜实行共同共有产权。现代中国农村的少部分设施也可实行共同共有。

我国现行农村集体经济制度也属于共同共有产区类型，但其并不适应农业集体生产。土地承包权的长期化意味着农村经济领域的共同共有制度解体。

（4）国民共同所有（国家所有或国民共同共有）

凡私人及私人合作经济活动直接占用土地，以及社区公共事务所需土地以外的其他土地，都适合国家所有。与道路、江河、海洋等有关的土地，尽管可能成为私人经济活动的场所，符合经济学关于公共品的定义，也可归国家所有。换句话说，我国大部分国土可归国家所有。

城市居民、企业的土地使用权70年这个戒律应该打破。这个戒律暗含的理由是，若没有70年这样的期限，土地的国家所有制性质就失去了保证。这个道理实在牵强。若农村耕地的使用权（承包权）长久不变不影响“集体所有制”性质，难道城市土地的使用权突破了70年限制，就影响了国家所有权限制？一个国家的法律，不可这样不讲形式逻辑。形式逻辑没有了，严肃性就没有了，国家权威就打折扣了。

这30年，我们国家除了国家行为外（例如奥运会建设项目，世博会项目等），其他情形下，究竟有多少建筑物能算得上世界水平？在世界上，那些著名建筑物从设计、建造，到竣工、使用，哪一个没有几十年能完成？有的建筑物的建造历史达数百年之久。若那些国家也 有一个70年土地使用权法律，谁会花功夫搞那些建筑物？所以，我看我们国家那些千篇一律的建筑物产生的病根，就是土地法律的弊端。

以上四种土地所有权类型对应的土地数量，还是国家所有的土地（国民共同共有）在比例上占绝对优势，估计可占国土面积的98%左右。所以，尽管引入一定用途的土地的私人所有制度，国家所有的主导格局不会改变。

以上讨论为了说清楚实际经济关系，尽可能使用了经济学用语，但土地所有权改革可以有灵活性，不必拘泥严格的经济学用语。例如，城市土地的使用权长期化和农村土地承包权的长期化均有实质意义，不排斥保留名义上的国家所有制和集体所有制。

三、深化土地用途管制改革，提高国土资源利用效率

我国官方的国土管理有一整套规定，有号称“世界上最严格的耕地保护制度”。事实上我国耕地保护状况很令人担忧。不是国土官员不努力，而是因以下原因导致这种努力很无助、阻力很大。

第一，地方政府与中央政府之间的游戏规则助长地方政府扩大GDP，倾向压缩农业用地、增加工业及城市用地。

第二，农民的土地财产权没有确立，土地定价机制及涉地税种、税率的设置不能反映土地的稀缺性。

第三，国土规划及用途管制的思路有问题。住房建设用地被限于城市，且多是平原地区的优质耕地，浅山区土地的房地产开发基本被堵死。因对城市和乡村实行不同的土地制度，发生了所谓土地规划及用途管理的“圈内”、“圈外”困扰，真切地反映了我们关于土地的一整套制度是作茧自缚。

摆脱困局的办法，已经多有政策评论文献提出了很好的意见，本文仅讨论其他人较少或没有提出的两条意见。

（一）进一步严格制约平原地区城市扩张，保护我国优质耕地

有一种看法，说我们的耕地不少，能产出中国人需要的粮食。这话看起来不假，但经不住推敲。如果抛开国际市场竞争不说，我们的土地资源的确能产出足够国人消费的粮食。但粮食实际上能产出多少，与耕地的总的绝对数无关，而与粮食生产的竞争力有关。这种竞争力有两个因素，一是国际粮食市场，另一个是国内劳动市场。由国际竞争，若粮食价格足够低，农民就可能撂荒足够的土地，以致粮食不能自求平衡；如果非农产业的工资单价超过农业工资单价足够大，农民也会撂荒一定量土地，同样使粮食不能自求平衡。

还有一种说法，认为中国的粮食亩产很低，增产潜力很大，不必太考虑节约用地。我以为这种说法值得商榷。我国粮食主产区的谷物单产已经超过了美国的平均水平。农业技术中那些劳动节约型的技术已经没有多少潜力可挖，其他技术的使用成本越来越高，农民不喜欢使用。从国际竞争大局看，中国的粮食保障前景不允许我们乐观。

土地问题要算总账，更要算结构帐。我们有不到10亿亩的优质耕地（有利于采用劳动节约型技术的耕地），不仅要用来种粮食，还要种菜、种水果、搞养殖。我们缺的正是这种优质土地。但这种土地正在遭受城市化带来的蚕食。从这个意义上说，我们的土地不是多，而是少。依靠粮食主产区的优质耕地，产不出5亿吨粮食。随着城市化的推进，粮食生产的比较优势会发生结构性下降，一部分山区耕地会逐步退出耕作，存是很大的粮食减产因素。据我的一些调查了解，山区的农业劳动生产率目前是平原地区的一半，以后还会降低。我们将越来越依赖平原地区的粮食生产能力。所以，保护平原地区优质耕地非常重要。

同时，中国不缺建设用地，没有必要滥占耕地。据其他研究者提供的资料，我国在上世纪60至80年代，GDP每增加一个百分点，对土地的占用量是日本的8倍左右，土地低效益使用问题非常突出。我国城市的人口密度也很低，全国平均每平方公里的人口数量不到3千人。据文贯中教授提供的资料，上海市的核心区在1949年人口密度是每平方公里6万人。一些省份几乎每个县都有省级开发区，我参观发现，这些开发区多有十分开阔的花园景观。北京市就有几十个高尔夫球场。谁也说不清北京的“中关村高科技园区”究竟有多大。天津、上海和广东这样的地方，也不能说缺少建设用地。

改弦更张，刻不容缓。要重新核定平原地区城市用地的规划指标。住宅区用地的容积率必须在5以上。新辟工业区的经济密度每亩地的GDP应在1千万元以上。除“增减挂钩”政策留下的口子外，应在3年后原则上停止平原地区城市建设用地供应。凡利用增减挂钩政策增加城市建设用地的，减一亩，只能增半亩以下；不同城市可差别对待。土地督察机构应该加强，督察分局的权限应扩大，其负责人的职级可定为副省级。

（二）开放浅山区建设用地市场，让70%的中国家庭拥有独栋房屋

本文前面提出的中国70%的家庭拥有或使用独栋房屋的政策调整建议，乍看不切合中国实际，因为大家以为中国缺地。其实，中国多的是山地、荒地、丘陵、滩涂等农业利用价值低的土地。

但我们的制度把大量农业利用价值低的土地排除在住宅用地之外了。只有极少数富豪明星在市区拥有自己的世界上最昂贵的独栋房屋。中国的两极分化由土地政策显化为现实的存在。

一边是高地价，一边是闲置的非农用地，现有土地政策制造这种局面，好像就是以自己人为敌。

必须改政策。要让中国人在农业利用价值低的土地上建造相对昂贵的房屋，给山区、丘陵地区的城市更大的扩展空间。保守估计，仅仅利用浅山区的村庄用地，如果规划适当，就可建造5000万左右的独栋房屋。如果再利用一些不适合农业生产的其他类型土地，再建造1亿独栋房屋也不会有问题。加上原来农民的独栋房屋，全国70%左右的家庭拥有独栋房屋，不是一个梦想。

由于历史原因，我国深山区也有大量居民，除过少数情形之外，深山区的土地人口承载力低，生态环境脆弱，既不适合搞粮食生产，也不适合搞房地产开发，原住民的大部分可随经济发展逐步迁移到其他地区。

开放浅山区让有条件的中国家庭得到独栋房屋，有利于改变我国区域经济布局，解决我国劳动力候鸟式迁移问题。由这个政策调整，以及前面提到的限制平原城市人口低密度和经济低密度开发的政策调整，平原地区的住房支出将会增加，居住条件将劣于浅山环绕的城市，一部分优秀劳动力资源会离开沿海城市和平原城市，资本也会吸引到现有开发度低的区域，农村劳动力便可以减少目前这种由中西部向东部、山区向平原的流动。这一变化无疑也有利于中国社会稳定。

看不出此项政策调整会有什么负面影响。山区生态环境会变坏么？有钱人会不会在山区圈地建立大庄园？有钱人会不会圈占黄山、庐山这样的风景名胜之地？这些都不是假问题，但都可以通过政府的规划和土地用途管制加以管束。我们不是要开放北京市的景山、八达岭用作造民房。我们当然要细致规划，但这不是难题。西方发达国家有成熟的经验可资借鉴，这里不必赘述。

2011/6/5

题记：此文发表与本月南方周末，发表时有删节和小标题调整。