非常高兴来到公众论坛谈自己的一些想法。土地制度是我长期关注的一个研究领域。

   谈土地制度改革与中国未来发展，首先就要问中国未来是个什么样子。新一届领导人说中国要在2049年成为世界繁荣、富强、民主的国家，我的理解就是让中国成为“美丽中国”、“富裕中国”、“健康中国”，“平等中国”、“自由中国”、“民主中国”。土地制度改革与这六个方面有非常密切的关系；需要围绕着这六个方面来看土地制度改革。

    首先是“美丽中国”。先谈一个公式：人+公地－高成本监督=掠夺资源。人+非公有土地不一定形成对资源的掠夺，但如果没有高成本监督，人+公地就会有掠夺发生。在少人、无人的地方，可以实行土地公有制。但是多人的地方，若加上公地，要防止资源的掠夺，就一定要付出很高的制度成本。

    中国实行公地制度，又有十多亿的人口，有没有掠夺资源这个问题存在呢？在我看来，比比皆是。比如说城市极低的经济密度，在我看来这就是对资源的掠夺。中国每平方公里城市建成区所产生的GDP大概是日本的1/10，土地浪费严重。中国有大规模的违章建筑，在欧美国家几乎看不到违章建筑。违章建筑严重破坏了中国城市景观，甚至在北京的一些非常著名的地方至今还有违章建筑，拆不了。还有不断扩展的“空心村”，现在全国平均水平估计在30%左右，也就是说一个村庄里有很多房屋，院落、房屋挂着锁头，一年四季基本上没有人住。

中国社会有一个重要特点：“围墙社会”。北京长安街上的一些围墙逐步拆除了，但全北京市的围墙仍然很多。北大、清华等各个大学都是围墙。广东也是一样，围墙社会严重破坏了城市景观。欧美地区的围墙是非常少的，在伦敦，除了古堡有老围墙之外，连白金汉宫的围墙尺度也非常小，小到仪仗队活动的时候必须到围墙的外面，首相、总理办公的地方是没有围墙的。为什么说“围墙社会”也是对资源的掠夺呢？把这个地方围起来，不允许社区外的人使用，是想独占公地，降低了公地的利用效率。

还有无审美水平的景观设计。广州的小蛮腰很漂亮，但中国无审美水平的景观设计还有很多。此外，地表污染、地下污染让人触目惊心，秀美风景地带多被公共部门独占。

    第二，关于“富裕中国”。可从两个方面来理解富。首先是恩格尔系数低。一个国家国民的富裕，一定意味着低恩格尔系数。恩格尔系数就是家庭支出中用于食品的支出。中国城乡居民的恩格尔系数大概是35%左右。一般发达的西方国家，恩格尔系数多在15%以下。富裕本质是劳动生产率提高，恩格尔系数低，说明农业部门的劳动生产率高，国民可以用较少的劳动时间就能够解决吃饭问题。

    同时，恩格尔系数低意味着国民创新活力足。创新来自劳动者，劳动者能够尽可能地按照自愿、兴趣原则选择职业，才能创新。吃饭问题解决了，选择职业出于兴趣爱好，出于各自的比较优势，才能找到创新的持久动力。要达到这个目的，必须提高农业劳动效率，而农业劳动效率的提高跟土地制度息息相关。

    中国当前农业生产成本比较高，农业劳动生产率大概是美国的1%。这跟土地制度有什么关系呢？规模对成本的影响很大。通过土地的整理，可以增加15%左右的优质土地；通过村庄整理，可增加5%优质耕地，通过规模经营，则可以影响80%以上的农业生产成本。在江苏调研时一个农民跟我说，如果他承包的这块地租期不是五年、十年，而是十五年以上，他可以自己整理这一块土地，而且整理的费用不用政府拿，还可以将土地的租金提高10%-20%。为什么不能将租期由5年提到15年呢？这就跟土地制度有关系。恩格尔系数要下降，必须要改革土地制度。

    富裕中国还有一个标志，这就是中产阶级要成为社会的主体。中产阶级要有安身立命的财富，特别是在基础设施好的环境里有独栋房屋，或与此等价的金融资产。这是欧美国家中产阶级的特征，他们的穷人一般是住在楼房里。如果对独栋房子的面积做限制，一个家庭用160平米来造房子，以100平米为地基盖房子，二层就是200平，60平米作为院子，一亩地可以解决四户人家的独栋房子。如果是1亿亩，可以做4亿户，一户人家假定是4口人，16亿人口，4亿个家庭，用1亿亩来解决他们独栋房子的问题，行不行呢？原来认为做不到，缺地。真的缺吗？

    现在的土地制度是不是允许中国多数家庭能够有独栋房屋呢？有关部门不允许；它们搞的有容积率指标。   

    第三是“健康中国”。这个问题主流的学者和政策研究者干脆不关注。健康分为“主动健康”和“被动健康”。“主动健康”有两个因素，一个是营养，一个是人口密度。前面已经讲过，吃饭成本降低了才有可能提高营养水平，这跟土地制度有关系。人口密度为什么跟健康有关系呢？这个问题目前被严重忽视了。

    我特意查阅了资料，社会心理学家通过研究发现，人口密度越高，人的心态越不好，脾气差，人际关系不友好。这种心理上的紧张，会影响到生理上的问题，导致易患病。中国从城市平均密度来说其实不高，城市建成区每平方公里不到1万人。可是中国城市居住区的人口密度非常高。大广场、大马路、大绿地和堂皇的公共机构大量占有公地；城市规划一般将居住区面积占城市总面积的比例压在25%以下。欧美国家的情况在中国不容易看到，欧美的中小城市，你去找市政府大楼可能找不到，因为没有显著的标志，楼房跟周围居民的住宅没有什么差别。

    中国特色的城市化道路，就是希望大家住的拥挤一些么？要绿色、环保、低碳，就可以不开车么？当然不是这样的。中国人该买车还是要买，甚至买车的冲动超过欧美国家，这是很有意思的事情，其实是人性使然。

    中国人在飞机上吵架、打架，因为心情不好。欧美人说中国人不会笑，怎么会笑呢，因为心情压抑、紧张，一个单元里对面住的是谁你也不知道，如果人口密度低的话，你会主动地拜访。到了边远的西藏、新疆，不用问什么民族，他看见你就会笑。相反，人与人之间的紧张，对私密空间的压榨，使人们彼此之间保持戒备。这个问题被我们忽视了，现在中国人认为吃饭是头等大事，心理生理的健康不受重视。

    第四是“平等中国”。不是绝对的平等，我指的是公共领域的平等，面对基本的公共资源的平等。中国公共领域资源共享这个问题非常突出，家庭拥有的“准私有土地”占比应该是小于2%，大部分城市家庭并不拥有“准私有土地”，特别是中国大量的风景秀美的土地被公共部门和私人资本所拥有或者是实际拥有。去燕山盆地周边转一圈，真正风景好的地方，被公共部门或者是旅游资本所圈占了。  

    第五是“自由中国”。它与土地制度的关系更密切。的确，没有无边界的自由。人的生活可分为两个领域，一个是公共领域，一个是私人领域，在私人领域不受干涉，到了公共领域自由要受到约束。自由的前提和保障是公正原则，最大的公正原则是公共领域的平等，私人领域不要讲平等，但在公共领域讲平等。现在的问题是什么呢，是公权大量的侵占了私权，公权只应该在公共权利领域使用，无论是集权制度还是民主制度，都不应该干预私权。

    比如广东的乌坎事件，如果说乌坎事件是因为不民主造成的，那么好，类似乌坎村这样的社区在全国比比皆是，为什么别人没有发生这样的事情？直接原因是它不民主吗？我倒不这么认为。汪洋书记说广东在解决那个问题的时候，仅仅是依法办事，并没有创新，我认为他的这个讲法是对的，核心问题是，集权制度固然不能干预私权，民主制度也不能干预。以命令的方式拿走土地财产，这是不行的。能不能通过民主选举的村委会将土地拿走呢？这也是不行的，基本权利不能通过少数服从多数的原则来调整，关键在这里。换句话来说，如果我们将公权的边界过于扩展，侵入到私权领域，即使搞民主制度，这也是非常坏的“民主制度”。

    最后一个是“民主中国”。中国一定要树立一个理念，“自由”先于“民主”，一定要在私人领域去维护私有权利，而这个私有权利在经济领域的突出表现就是对土地的拥有。未来要建立“民主中国”，就是要有一个私人的空间，要让自由成为民主的前提，要让官方、官员的权力“含金量”变小，尽可能的小，这些都跟土地制度有关系。

    这六个方面，每一个都跟土地制度有非常大的关系。根据这六个方面，土地制度改革要做到四点，当然都是我个人化的说法。

首先是建立社会主义公有制与社会主义私有制相混合的多元土地制度。请注意，我讲的是“社会主义私有制”，而不是一般的“古典的”私有制。这里做一个粗略的判断：具有公共性的，私人不便拥有的土地，实行国民公有制，这样的土地大概占国土面积的83%。具有较强社区公共性的土地，可以实行社区或者是集体公有产权制度，这样的土地大概也占国土面积的1%。

中国现在的农地大概是20亿亩，官方说的是18点多亿亩。这近20亿亩土地其实公共性很弱、私人性比较强。再加上城市还有一些独栋住宅，这样的地加起来是16%。

建立多元的土地所有制，其实还是以社会主义公有制为主导，就是这里的83%加1%。真正要实行社会主义土地私有制的是16%。要做的第一件事，就是希望建立社会主义土地私有制。这个做法意义重大。不是不赞成公有制，中国大概84%的国土可以实行社会主义的公有制，仅仅是16%的国土可以搞社会主义土地私有制。过去对公有制的意义讲的多，对私有制则主要是批判。

黄世仁和杨白劳这个故事主要是用来批判私有制，如果土地归黄世仁拥有的话，就说这是很恶的制度，土地归杨白劳就好，但归杨白劳也还不是私有制吗？这里要转一个弯，最恶不是私有制本身，恰恰是对私有制的破坏，不公正地掠夺人家的私有财产，才是罪恶。

我还要解释什么是“社会主义土地私有制”。区别于古典私有制，社会主义私有制是指公共权力对行使私有财产权利所产生的“外部性”进行调整的产权制度。换句话说，现代社会的私人权利没有绝对的排他性，政府可以按照公共利益的要求对它予以限制。现代公权对私有土地财产权的行使，有很多限制办法。一是限制用途，这是文明国家的普遍做法；二是限制交易，政府对交易对象和优先次序都可能做出限制；三是限制收益，国家会用税收等手段调节因土地权利产生的收益差别；四是追加责任，国家会要求土地权利人根据公共利益的要求对土地进行保护。这就是社会主义国家在公共领域所体现的普惠的、平等的利益诉求。那种古典的、具有强烈的排他性的私人权利在这里被颠覆了，社会主义意义由此得到了体现。举例来说，一个人拥有一大块土地，如果他将其圈围起来搞成一个封闭的、私密的庄园，就对社会形成伤害（即所谓“外部性”），行使公共权力的政府就应该限制其私密范围，要求他把开放大部分土地；如果他种植了树木，树林就应该向社会开放，允许公众免费游览。

    第二，要让多数中国家庭有可能拥有一块地，住独栋房屋。需求上就不说了，心理、生理上的，西方人有独栋房子的需求，中国人也有。现在的问题错误地认为中国缺地。 上面已经分析了，要让中国人住上独栋别墅，一亿亩土地就够了。我有一个梦想，就是决策层能接受这样的观点。这一代政治家在这一点上要有前瞻性，免得将来遗憾。

第三，要“集体产权”，不要“集体经济”。让体产权在法理上也可被称为“社区共同共有产权”。这种产权形式自古以来就存在，例如，社区道路、社区宗教设施、基于宗法关系的祭祖设施、社区公学、社区公地(通常以低租金租给穷人)等等。这种集体产权，通常只涉及社区的公共生活，与社区的平等和秩序有关，而与社区农户的经济活动无关，所以，它不能等同于集体经济。

中国传统集体经济的特点有四:第一，资产由一个社区的成员共同所有，成员退出社区时不能将资产量化分割后带走，使成员事实上没有退出权。第二，社区共有资产不仅包括了经济学所定义的“公共物品”，更包括了经济学所定义的“私人物品”。第三，社区共有资产的处分权事实上掌握在社区领导人手里，社区领导人由社区成员选举产生。第四，在传统集体经济的产权结构中，公共事务与私人事务交织在一起，属于私人物品的经营性资产所产生的收益通常会被用来支付社区公共需求。

从理论上说，集体产权有其存在的根据，甚至可以说它会伴随人类社会永久存在。但集体经济则完全不同，它只是一定历史时期的政治产物。我们需要集体产权，但不需要集体经济。集体产权具有合理性，并不等于集体经济具有合理性，这个新理念需要树立起来。

     第四，要建立“产权明晰，用途管制；市场主导，竞争定价”的土地市场。产权明晰、用途管制，这是十七届三中全会中央文件说的话，说的非常好。后面还有八个字“节约集约、严格管理”，我把那八个字改为“市场主导、竞争定价”。

要做到这些，中央政府主要做三件事：建立和维护多元土地所有制；耕地保护是要加强，而不是不要；在“增减挂钩”政策框架下控制建设用地总量的增长。18亿亩耕地的红线要巩固，甚至红线边缘还要扩大。这点我跟茅于轼老师的观点不一样，他认为耕地红线保护不必要，我认为用途管制是必须的，我个人看法要加强耕地保护，干脆就用“农业保护区制度”将基本农田保护制度取代掉。

地方政府做什么？最要紧的是解决规划民主化、法制化问题。有地方的同志说，我们这个地方新书记来了还是没有来，就看街上有没有人砍树，一旦有人砍树我们就知道肯定是新的书记来了。“规划规划，书记画画”，这个问题一定要解决。规划就是地方法规，西方国家的土地规划实践都是这样，规划不能随便乱动的，要动就一定要经过民主程序。在规划法制化的基础上，还要尽可能地在土地权利变换中利用市场机制。

 此为我新近在“岭南大讲坛”的讲演记录整理稿，陈建利先生先做整理，后经我本人进一步整理，其中红色字体后加。感谢讲坛的邀请，感谢陈建利先生费力整理讲演记录。