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  中国农村土地制度改革的困境及其展望

  共识在线36期采访—党国英

  主持人:党老师,今天非常荣幸能够请您到我们共识网来做客。今天我们谈的这个话题是“中国农村土地制度改革的困境和它的展望”。最近我看到李克强总理在公开报道当中说过这样一段话:“城镇化在扩大内需方面提供巨大潜力,未来十多年,中国将有上亿人口融入城市。“三农问题很可能是十八届三中全会很重要的议题,在十七届三中全会确定了农村土地制度化改革思路后,您在文章当中写到过:”农村土地制度不仅影响到中国土地资源的保护和农业生产的可持续性发展,还关系到整个国民经济的宏观运行和行业效率,也关系到中国的农村的政治稳定。“

  现在改革的呼声非常强烈,这是否也意味着农业土地制度的改革到了一个非常关键的时刻了?

  我们的土地制度问题很突出

  党国英:我认为可以这样讲,我们评价一项政策可以有三个纬度:就是它的效率、它对社会平等的作用,然后它对社会稳定的作用。就是效率、平等、稳定。从这样三个政策目标去看,我们的土地制度问题很突出。效率低,比如说我们城市建设用地使用效率很低,单位面积产生出的GDP大概是很多发达国家的几分之一,大概是日本的八分之一左右。大量土地被浪费,这是效率状况。

  平等这个纬度,我们看它的问题也很大。但是我们所熟知的我们过去在城市化过程当中,从农民手里征地,那个时候分配是不平等的。这个我就不用多说了。

  我觉得特别注意到,因为我们的土地制度带来我们城市房价的极高。房价高其实也是一个分配效应,比如说年轻人买房,自己手里不够,甚至连首付都不够,他要拿爸爸妈妈的钱、甚至拿爷爷奶奶的积蓄,这是一个分配问题。分配到什么地方去?一部分变为国家的税收,一部分变为房地产商的利润。还有一部分变成什么呢?变成了工业资本家的一部分收入。为什么呢?因为我们很多地方给居民用房要收高价的地价,但是给工业投资者可能是负地价,是因为我们买房人付了高价它才能平衡,这是土地财政的一个内幕。这是第三点。第四点,甚至我们这个高房价一部分价格含了一部分价值,转换为外国的实际收益。为什么呢?因为刚才讲的对工业资本家的帮忙,我们工业就是廉价,然后我们出口换了外汇,然后没有足够的进口,这不是帮了一些别的政府的忙吗?特别是欧美国家、特别是美国。美国人发行货币,不至于引起通货膨胀就是这个道理。

  这个土地制度跟我们高房价是有关系的。因为我们城市住房的一些房子,建房成本可能两三千左右,我们可能卖两三万,北京可能卖得更高。分配这个纬度上我们去观察我们的土地制度,它也有内容,促成社会不平等的一些作用。

  还有就是强拆,以及我们农村的土地制度表现为我们所谓的集体经济制度。集体经济制度内含着一些职能,我们有大量的资料,有大量的报道,我们就不说了。所以这土地制度没有多少可取之处,我们怎么可能还要不改呢?我们还要改。还有其他的毛病,包括动宏观经济的影响,包括对居民扩大消费的影响,都有很大的问题,我们这种制度不改的话,我们要打造中国经济制度的升级版,我认为是很困难的。

  应设计一种多元的土地制度,确保农民的土地财产权

  主持人:我们再回顾一下,土地承包制度到今天有30多年了,那么这一套制度里面,您觉得还有哪些具体的制度真正严重地限制了当下农村经济的发展和农民生活水平的提高?

  党国英:我们要把现在的农村土地制度它的这个毛病要说透,我们这个对话可能不是特别容易,但是我还试着要做一个解释。

  我们就安排一种经济制度,特别是针对一项资源安排一种所有权制度,它本来应该是有规律的,它有一些资源适合我们通常说的国有制度,确切地讲的话我们叫公有制度。比如说社区的幼儿园、派出所等等,可以叫叫社区公有和国家公有。那么中国的高速公路、中国的国防设施适合搞国家公有,这个没有问题,这个怎么能私有化了?不能私有化。其实还有一种资源不能搞传统的公有制度,可以搞“按份公有”。比如说股份公司,大家为了联合起来抵抗风险,这个股份公司我们叫按份公有。同时还有大量的土地资源,可以形成农户的财产,建立农户的土地财产权,或者说建立国家公权约束下的农民的私有财产。这里讲的公权约束非常重要。

  我们股份社要分红,一定是谁出资谁可以享受到分红,那么这就是一个原则,叫做效率原则。比如说社区的公用设施,只要是居民就可以享受,不出资也可以享受。这是另一个原则,平等原则。我们把这两个原则常常搅合在一起。

  当代国家没有人会提出一个要求说这个路你没有修过,那么你现在要在这儿住,你不能走这个路,不能在这个路上行走。有没有这样的国家?没有。

  某地建了一个小学,你没有为这个小学做贡献,所以你搬到这个地方来,你的孩子不能读书,可以这样吗?当代文明国家不能这样做。这就是公有资产跟居民有关系,分红这个东西跟出资人有关系。对应出资人和分红关系,我们应该设计一种私有制度,私有制度无非就是谁出资谁享受,你没出资你不要享受。但是对于公共资产,要对应居民的身份。只要你生在这个地方,那么你就可以享受,你是中国的国民,生在中国,你就可以享受中国的公有资产。你住在这个社区,你可以享受这个社区的公有资产,这就要讲公有制,不能搞私有制。我们要把这两个制度分开,因为分的不好,或者没有分开,会带来很多的麻烦。

  举个例子,我们经常说的这个姑娘长大以后嫁人了,嫁到别的地方去了。原来的这个村庄可能说你出嫁以后不愿意给你分红了,这个就有问题了。这个姑娘可能是出资人,你为什么不给她分红?她离开你这个村庄,就是不享受你的公用设施,这个没有问题,因为她已经离开了。反过来说,一个姑娘,如果她不是出资人,也不应该享受分红,与她是否嫁人没有关系。但是像这样的关系(地方同志叫“外嫁女”问题),我们就扯不清楚,所以带来很多麻烦。其实把这两个东西在制度设计的时候就要搞清楚,那就很好。

  公有资产大家享受,私有资产得到尊重

  主持人:可不可以这样说,农村社会本身也需要一个公民社会的构建过程,它是不是也应该属于一个公民社会?

  党国英:这个话题应该说我不是太熟悉,如果叫我初步想的话,我们理解公民社会,首先它是一个能协调公权与私权的社会,公有资产大家享受,私有资产得到尊重。如果一个人的行为不会侵害别人的利益,就给他自由。如果一个人的行为涉及到别人的利益,那就要协商、就要少数服从多数。公民社会如果被这样理解的话,我可以接受,而且我认为应该有一个好的基础制度跟它相匹配。

  主持人:这里有一个传统的农业社会向工业社会、向一个新城镇社会的过渡,可能是一个很大的转折。中国是一个农业大国,是一个拥有悠久农业历史的大国,那么就目前我们谈到的困境也好、麻烦也好,这些跟我们传统当中的遗留下来的制度、观点之间有没有一些关系?

  比如说你谈到乌坎这个问题的时候,您在文章《是什么困扰着乌坎的民主步伐》当中指出,宗法制度便是改革的阻力。

  党国英:我们在设计一个制度的时候,对某些资产,经营性的资产我们要明晰它的产权,这样的权利不应该搞少数服从多数。对于一些公有资产,它的配置、它的掌握,可以实行少数服从多数的原则。我们法律当中一个重大的问题是什么呢?对一些基本权利,我们也搞少数服从多数,这就麻烦了。非常容易产生一个麻烦就是所谓多数人对少数人的暴政。少数人的基本权利应该得到尊重,但是因为一个村庄的可能存在的问题,搞投票,少数服从多数,把少数人的基本权利剥夺了。少数人的权利不是公共性的问题,是基本的生存手段,是基本的权利。由于一些地方存在宗派问题,就产生出一个不好的结果。所以我想我们在设计制度的时候,好的基础制度对社会和谐是有作用的。因为从长远来看,我们无法确保让一个宗族就是一个社区或者就是一个组织,无法确保,因为确保也没有意义啊,因为这个宗族内部可能又有小派系,所以我们一旦在非公共资源的分配中也搞少数服从多数,恰好是让宗法关系的消极的功能发生作用。不是把宗法活动消灭掉,我认为没有必要。我们要做到让宗法关系不至于去侵害到私权的行使,不至于去侵害人的基本自由。充其量我们希望宗法关系仅仅对公共事务发生影响,充其量是这样。

  道德的教化是一个公共性的问题,宗法关系能不能在这个问题上发生作用呢?人家承包了多少地,人家愿意租给别人,人家愿意自己种,你这个不要管。但是这个村里的社会风尚如何,我们希望在这方面宗法的力量能够介入,能够发生影响,能够有它的所谓正能量。

  主持人:或许也正是因为您刚才谈的这个观点使得有一些对传统充满温情的学者会说,这次乌坎的改革,可能正是由于宗法的力量让它有一种推动的力量,不过后来的局面可能也不是我们所能够掌控的。

  那么您刚才也谈到了,宗法的力量其实是一个社会的构建,那么说的这个社会能否是熟人社会?

  党国英:宗法社会可能是熟人社会,熟人社会不完全是宗法社会。那么以农业为主的社会,它的熟人社会形态,可能大多数是宗法社会。但是我说的这个社会是传统农村社会。讲现代农业社会就不同,像它的那个农民就是分散居住,几千、几万亩地就是一两家人,不可能是一个宗法社会。传统的农村社会容易形成宗法社会,现代的农业社会就不一定了。

  主持人:流动性会越来越强。

  党国英:农民的集中居住形成一个村,这种形态适合传统农业,不适合现代农业生产,或者主要方面不适合。欧美国家现在也有村庄,或者叫小镇,不会是农场主的聚集地,而是多功能的农村居民点,数量不会太多。

  在公权约束下私有财产不再是洪水猛兽

  主持人:刚才谈论了我们传统当中的宗族在土地改革当中可能会扮演一些角色。

  我还注意到今年7月份的时候,南方周末有一系列的相关文章报道,您也有文章发表,其中在7月12号的时候有两篇文章非常有意思,一篇是《荷兰的土地储备经验》,还有一篇是《荷兰的土地规划经验》,两篇文章同时发表在7月12号,荷兰是全世界第二大农产品出口国,在近代国家这个转型过程当中,这些发达国家,尤其是农业先进国家,它能有哪些具体的经验可供我们借鉴,尤其谈到荷兰作为一个农业有很多情况是跟中国类似的?

  党国英:首先荷兰是一个农业出口大国,虽然它的农业的总量不高,但是农业的比重高。

  现在世界发达国家的农业发展经验或者说是土地使用权制度变革的经验,如果我要讲的话,能不能说这样几个方面。

  首先,还是产权明晰很重要,大体上讲对于经营性的土地,能够产生盈利的土地,一般是私有产权制度,或者是按份公有,就是公司制。

  第二,他们仍然有很多地不是私有的、不全是私有土地。荷兰的围海造田的工程产生一些公益土地,美国因为历史的原因也有很多公地,很多的欧美国家都有公地。那么这样的公地主要跟环境保护有关系,因为环境保护是个公共性的问题。跟基础设施有关系,也是公共性的问题,确实要有公地,不能完全搞私有,甚至公益占的比重可以相当大。

  第三,人们最容易忽视的是当代社会土地私有本身已经发生变化了,看起来它的产权是私有的,但是当代国家对这种私有产权给了很多的限制。这个限制比如说土地用途,我只能让你干这个,不能干那个,这是一点。

  土地的交易,土地的继承,乃至土地的开放度,我们后面特别解释一下。比如说我有一块地,我不是搞农业的,我是把它修成一个花园或者是一片森林,可能政府要求我这块地要开放,那么我的地为什么要开放呢?就是现代政府的特点。我不能围铁丝网,不能把很多狼狗、藏獒拴在这个土地的旁边,不让别人进来。我可以有一个私密空间,比如我的房子十几米之内别人不能进来,超过十几米我想要开发,但是不能乱开发。哪像我们中国的某些城市,高尔夫球场全部圈的是围墙,还号称公有制,可能一般老百姓享受不了。所以那么多的人对我们目前的这种制度好像是爱的不得了,以为刚才说的私有制就是洪水猛兽,其实不是这样的。我们现在实行的制度,往往是什么呢?如果不注意、不留心,就可能搞成一些人的特权的享受的对象。如果政府的作用合适,反倒对私人产权给予很多的限制,大大地削减了私人土地产权的那种消极的方面。

  我认为这第三个方面非常重要,就是此一时彼一时,我们不要拿着标准教科书形成的观念去思考这个问题。我认为有很多的方面可以去描述西方国家土地管理的经验。我认为这三个方面还是非常重要的。

  产权明晰、调整体制、统一市场

  主持人:最近报道也说,您认为,中国未来的土地改革有三个方向,您提到了产权明晰、调整体制、统一市场。那么如果说我们要进行新一轮的土地制度改革,在这三个方向的指导之下,我们谈的具体一些,哪些制度是应该真正执行的,您又能给出一个怎样的方案?

  党国英:明晰产权,我认为对于农村的经营性的用地,我们要进一步明晰产权。比如说我们能不能把承包权转变为真正的财产权,就像它的私有土地一样。在城市,取消70年的使用权,使用权让它永久化。只要永久化这个使用权本身就可能跟私有权差不多了,准私有权。这70年制度我不可理解。我们城市为什么景观不好啊?你70年的使用权,谁有那个长期的行为啊?莫斯科红场的教堂设计得很不错,设计、建造都两百年左右,具体时间我记不清楚了。你70年产权、使用权的话怎么能产生出一些历史上被人们所称道的一些建筑呢?产权明晰我们要解决这个问题。

  我们要把公权和私权分开,真正的私权要落实,这是第一个方面。

  第二个方面,我们政府做事,就是要用好自己的公权,不是让私人为所欲为。你说我有一块私人地,你要随便开矿,你要随便养牛,你要随便去挖坑,你要搞一个兵工厂,那不行;政府要管,不能随便搞。对准私有的经营性的土地政府要行使我们的管理权,比如说规划管制,规划权的行使。同时政府对我们自己的公共用地要管。这是一个方面。

  还有一个具体的要点,我们要对我们管控的体制要改革,不能中央高度集权。有些权力要下放,中央主要抓住地方的土地保护。我的意见我们要更强有力的抓农地保护,我建议要建立农业保护区制度,现在的农地保护不是太好。在这个基础之下,我们要把权力下放,增强地方的土地使用权,扩大他们的土地使用权,不能像现在这样一个管法,其实你管不好。

  那么地方管会不会出问题呢?我们确保土地管理的科学化、制度化、民主化,我们也要有些措施。这是第二个方面,关于土地管理的体制改革。

  那么第三是土地市场,我们现在在建设用地上,农村建设用地、城市建设用地,十七届三中全会提出要改,这个政策没有推进。我认为主要涉及到小产权房,我们这个工作推进的力度不够。但是这个问题迟早要解决,不能农村建设用地是一个市场,城市建设用地是另外一个市场。这就涉及到一些法律的修改,甚至宪法的修改。就是一个城市能不能有集体建设用地呢,现在法律上讲不行,但是我们以后要把这一点改过来。

  主持人:就是彻底改过来?

  党国英:就是一个市场,政府就管规划,管用途,管规则。

  坚守土地用途管制

  主持人:刚才也谈到了对农业土地的管理,当然可能会提出来这样一个疑问,这样一种市场化的情况之下,农业土地会不会被大量的市场化,比如说18亿亩土地的这个红线会不会突破?

  党国英:如果我们政府管理体制有问题,或者我们有法不依,无法可依,那么这种情况完全就可能。为什么强调前面第三个改革的第二个方面,政府要建立更有效的土地管理制度,我们现在谈基本农田保护,我的意见就是不仅要保护基本农田,干脆要有更大的概念,就是农业保护区制度。中央一定要管这一块,其他的要放开,这就叫用途管制,用途管制不坚守的话,你刚才讲到的这个问题完全有可能发生。

  所以我们谈土地制度改革,我强调不是私有化,也不是自由化,因为我们有公地制度,我们有对私有产权的约束,同时我们有用途管制,不是说土地用想干什么就干什么,这个一定不能丢掉;丢掉了那就麻烦了。

  主持人:我想有人会说您是一个自由主义倾向者,在中国来讲,农业改革对这种现状期许的学者也还有不少,也有学者明确提出来反对私有化,我想您对这个问题能不能做一个评价?

  党国英:我也反对私有化,我刚才已经讲了,我们不能搞私有化,我们要搞多元的土地制度。我主张少谈主义,多谈实务;谈主义容易走极端。该公有的公有,具体说,该社区公有的社区公有,该国家公有的国家公有,不能搞私有。所以我觉得区别可能在这儿,我们一些同志可能主张全部要搞大公有,有的主张把农村集体土地收归国有,可能区别在这儿。我不赞成这个。

  无业则反

  主持人:有学者明确提出反对土地的私有化。您说秦晖先生提出来,近年来有朋友去了印度和拉美,回来大讲“无地则反”,他不赞成。这个问题我想跟您刚才讲到的稳定这个话题是有关系的,您能不能再接着秦晖先生的这个引述,再谈谈您的看法?

  党国英:我非常赞成秦晖教授的很多观点,我认为这个观点他讲的也很对。这“无地则反”,我们当今世界最稳定的国家,多数居民是没有地的,应该这样说,无业则反,这倒是有可能。就是说他没有一个职业,比如说在农村,他看起来有地,但是他可能种的是别人的地,他是别人的雇工,工作极不稳定,收入极不稳定,这个可能影响到他的生计,他们有可能成为社会不稳定的一个因素,所以我觉得笼统的说“无地则反”这个是不一定的。

  如果说住在农村又没有地,这个事情是麻烦的。城市人一般来说是没有地的,当然有些国家叫“不在地主“,他是在城里居住,他拥有土地,但是土地别人种,但是一般的居民是没有地的。如果说是在农村地区,大量的人没有地,而且也没有业,是说什么意思呢,土地没有,农村本身形成了过剩,他要租用别人的地都没有,那就麻烦了。所以想解决类似的问题就需要一个城镇化的过程,如果说没有一个城镇化过程来吸纳农村的剩余人口,那农村当然是不稳定的了。

  城镇化不会必然导致房价上涨

  主持人:那城镇化和现在的城市的房价,这个关系能不能请您谈一下?

  党国英:这又说到我们国家的城市房价的问题,这是一个非常敏感的问题。有很多网上的朋友,说听了一些学者的话他没有买房他吃大亏了。所以这个问题呢,就是让我们表达观点就要非常小心。因为我个人的观点,我不敢说什么时候房价一定会降,我只能说我们希望降、应该降。首先把这一点说清楚。然后城镇化过程是不是要伴随房价的上升呢,我看不一定。如果我们的通货膨胀,货币供应保持稳定,比如说房价上升不超过通货膨胀率,那么有可能是可以接受的。比如说如果我们通货膨胀率是5%,但是我们房价上升10%、20%、30%、40%,或者翻倍上涨,这就是一个问题,就是一定意味着国民经济管理当中、国民经济体制一定是存在问题的。

  或者我再说具体一点,通货膨胀率和住房价格上升这个肯定是有关系的。如果没有明显的通货膨胀,而这个房价翻着滚的上涨,我认为这个事情并非是必然,即使城镇化也是这样,那么我们国家现在出现这个问题,我认为一定跟我们经济体制有关系,乃至跟我们的政治体制有关系。或者是跟我们的政治体制改革不到位有关系。

  总之,不要把它看成是一个逃不过的一个规律,只要是城镇化,一定是住房价格上升,我认为这个不是必然的。

  我的“中国梦”之一是大多数家庭住上独栋房子

  主持人:那在城镇化过程当中,城市的建筑用地存量是不是很充足呢?

  党国英:这个问题我想我们要这样看,特别是要把城市建设用地和农村建设用地要联系起来看的话,恐怕我们不能认为是因为我们国家建设用地不够而导致房价上升。我举个例子来说,我们城市建设用地,加上农村建设用地应该有二十万平方公里以上,应该超出二十万平方公里。什么概念呢,就是说如果一平方公里按八千人来布局,我指的建设用地,二十万平方公里我们要住多少人呢,我们可以住16亿人。可是我们现在没有这么多的人口,这一平方公里住八千人,这个密度平均水平来看是不高的,那么这个情况意味着我们安排居民住房都没有问题,大家也可以住的很舒服。可是为什么我们实际生活当中显示出建设居民居住土地不够用呢?为什么我们在实际生活当中看到我们好像只能住塔楼,很高的二三十层,三四十层的塔楼,甚至在一些小县城都有这样的楼房。

  我们不敢做一个中国梦,就是让我们的多数城市家庭像欧美那样住独栋房子,理由是我们没有充足土地。我认为这是一个假象。其实是我们土地管理出了问题,是我们建设用地的管理出了问题。什么问题呢?就是我们的城市建设区人口的平均密度不高,但是我们居民区的人口密度高,我们一定要在这一点上搞明白。平均人口密度我们可能一平方公里六七千,有的城市稍微高一点。但是我们中国的居民区的人口密度,有可能两三万、三四万、四五万、五六万,居民住的很拥挤。为什么呢?因为我们的城市规划把公共部门占地搞的很大,把居民区的土地搞的比较小,通常在25%以下,能不能提到35%、乃至更高,压缩这个公共的空间,让老百姓住的舒服一点?欧美发达国家的居民区占城市区域的比例一般在45%左右。

  所以在这儿也有一个调结构的问题。能不能做?我认为可以。其实我们仔细观察一下我们现在的这些城市,你就能看到,我们的公共部门他们的用地很空旷,空间很大,楼房密度很低,森林覆盖度很高。然后我们的居民区搞得密度很大。我们的一些企业,它作为投资者也会搞很大量的土地,比如说北京郊区,从房山到平谷,我们看到一些搞旅游的企业,它圈的地也很大,公共机构也占了不少地。我们土地使用税又很低,一平米一年可能收几块钱,不足以使它节约用地。这就是我前面说的为什么我们城市的经济密度低呢,就是单位面积产生出的GDP很少,因为他占的地大。所以我们就长话短说,是我们城市建设区,我们整个建设用地的使用结构有问题,不是地不够。我们调整一下我们建设用地的使用结构,压缩一下公共占地,增加一下居住用地,土地供应就可以增加了,我们的房价就有可能下降了,老百姓的居住品质就可以提高了。

  关于这一点,我就还想多说几句,心理学,特别是环境心理学有研究,居住密度高了,会形成人的负面的心理,就是它对人的心理有消极影响,使人们有挫败感、使人活的很沮丧,使人不友好,会造成社会不稳定的因素。这两三年当中我一直在呼吁这个事情,就是一个建议、一个观点,我们能不能让中国城市家庭的多数,比如说三分之二拥有独栋房子,不要让大家都居住在几十层的塔楼上,我希望这样。我们不要留下一个历史的遗憾,比如说过上三十年,我们中国经济总量世界第一,如果发展好的话超过美国的,然后我们的平均收入,比如说世界上的前50位,我们是一个发达国家,但是我们中国的城市居民多数是居住在欧美穷人住的房子里面,这个不好。过上三十年我们如果是这么一个状态,那么我们这个中国梦啊,我就觉得是有令人遗撼的一个东西,使人不完全满意的。衣食住行,我们将来希望我们的衣食住行,都能是世界一流的,特别在居住方面我们不要留下遗憾。

  有些人听我讲了以后老说中国没有土地,刚才讲了就现有的我们20万平方公里以上的城乡建设用地,做一个合理的规划、合理的结构调整,我们都可以解决这个问题。退一步说,我们其实还有大量的未利用土地,搞现代农业不合适,比如说我们浅山区有些地,搞农业效率不高,那么我们能不能拿出一部分用来做居民住宅区,我认为完全可以。如果我们给未来城市3亿个家庭当中、2亿个家庭提供独栋房子,要多少地呢,其实不到1亿亩的地,有大概7千万亩地就差不多了,我们能说没有这个地吗,不是这么一回事。

  我再举一个例子,我今年去荷兰,就是欧洲的荷兰。刚才您讲到的关于荷兰的土地的问题,荷兰的人口密度要和我们中国的人口密度相比的话,荷兰的人口密度还比我们要高。我们中国的土地有一部分不适合人类生存,或者不很合适,因为气候、因为海拔、因为资源,我们就把这个土地去掉三分之二,拿三分之一左右做基数,跟我们的人口相比,我们算出一个人口密度,然后拿荷兰的人口密度相比的话,我们基本接近。我们看看荷兰的人怎么居住,老百姓基本上低密度。我们就做不到啊,凭什么做不到?

  所以我们一定要改变观念,真正在城市规划、在建设用地的使用方面,要以人为本,或者说是我新近在网上还是在朋友发的微信上说,以人为本那个人是仁义道德的仁。你是学古代思想文化的,你知道仁义道德的仁,其实这个思想价值也很重要,以这个为本,我认为都应该考虑,我们能做的,要让人住的舒服,低密度的住宅区,容易形成社区的熟人社区,人与人之间反倒友好,楼房里居住反倒不容易形成熟人社会,但是在低密度住宅区一般会知道你的邻居是谁,这是个规律。我们老说西方人情淡漠,不是这样的。你是新的住户,你住进去之后,两三天之内可能邻居会访问你,带着他自己做的食品,送你一个小礼物,反正都比较和谐。所以这个观念一定要变,一定要有大的思想观念的调整。我们中国完全拥有足够的土地资源,让我们中国老百姓住的好,我们有这个资源让我们跟欧美住的水平一样。

  所以我对一些地方政府的领导讲,我说你有本事,不是你在你这个城市能修多少高楼,而是什么呢,是你把你的城市打造成一个宜居城市。你能不能把你的城市变为中国的旧金山,以低密度住宅区为主的这样一个城市,你的能耐大,你应该表现在这儿。不是你把老百姓挤压在一个角落里,让他住二三十层的塔楼。

  压缩公共部门占有的土地,把青山绿水留给老百姓

  主持人:如果有更多农民进城,那么他们的居住条件能否满足?

  党国英:一般来说,勇敢地进城的这些人,他们是我们这个社会的有生力量。现有的城市居民大量的也是农村进来的,那么这种有生力量完全有可能成为中产阶级。农村进城的,不见得比城市原住民的素质差,他们可能跳跃式地成为城市的中产阶层,有什么不可以呢?我估计我们中国人口高峰期大约4亿个家庭,3亿个家庭在城市,其中2亿个家庭他们是这个社会的中产,他们有独栋房。这个能不能做到呢,如果我们各方面发展好的话,或者我们再大一点,就是三分之二,三分之一住那个楼房,而且也不是那个几十层的塔楼,我们希望也是那个低密度的,就是一平方公里两三万人。我们要压缩公共部门占有的土地,商业企业就是集中在CBD,你就是用塔楼展示你的楼房建设水平,政府部门也是这个高楼房,你不要雕梁画栋,你不要搞青山绿水,青山绿水留给老百姓,因为你下班以后就回家了,晚上你那个办公室是锁着的。我们一定要做这种调整。

  乡村干部并非农村土地制度改革的重要阻力

  主持人:那么农村土地制度改革,这些改革可能会触动到某些人的利益,您曾经指出来,乡村干部成为土地所有权的人格化主体,能不能这么理解,乡村干部会成为这场改革的重要阻力之一?

  党国英:我的确过去说过这样的话,但是这个话现在要有新的解释。我们搞集体经济制度,术语叫社区共同体。但是它要管理、要支配,谁来管呢,要有人带领,往往就是村干部。我们过去很少投票,而且投票很容易被操控,所以如果一个地方的干部作风不好,他可能利用自己的手中权力,用公地为自己谋利。这就是我们遇到的一个麻烦。我们这种制度其实就容易导致我们的公用土地没有为多数老百姓谋利。我们为了解决这个问题,我们要加强监督,提高我们监督的成果。这个社会运转的成本很高,的确是有这个麻烦。因为这种利益上的关系,有可能是有一部分干部愿意保留这样的。我们在调查当中也发现这样的一些问题,一些干部对产权明晰这个改革的方向是有抵触的,但是我以为也不要夸大这种阻力。我们通过农村土地制度改革,建立一个符合市场化要求的土地流转市场,就是所谓土地要素市场化。其实,一切农村能人,都是友好的。我相信农村的干部,一般是农村的精英。在市场化的条件下,不搞腐败,仅仅利用市场规则,他们也容易形成农村的富有阶层。所以理性的去判断,我认为他们如果有远见的话,不一定去反对,所以我就觉得这种阻力不能说不存在,但是也不要夸大。

  比如说我在珠三角地区调查,我看农村干部对现有的这个制度,农村土地制度都是不满意。他们希望产权明晰,也就是十七届三中全会提出的改革方向,主体是赞成的,无论干部和群众,多数是赞成的。所以改革的必要性我们前面讲了,改革的可能性,我认为是完全存在的。

  解决征地冲突需要政府转换思路、完善法律条文

  主持人:我们经常听到农村的征地、拆迁所出现的矛盾,乃至于矛盾升级,这里面到底暴露出来的利益冲突的问题有哪些呢?

  党国英:争议这个问题,从上一届政府开始就想解决其中的一些问题,包括我们的温总理我觉得他也留下了遗憾,当时要出台的政策没出来,我是觉得这个问题还是思路上有问题。

  首先我们还是有老观念,你集体经济的土地虽然搞了承包制,但是这个地还是公地,但是我们要用这块地,要城市化,必须转成政府所有、国家所有,我仅仅给你是补偿。我们老要找一个合理的补偿的标准。这个思路不好,我们要把思路改一下。我们要看成是一种交易,农民拥有的承包权,或者农民拥有的宅基地的产权是他的财产。如果政府要搞商业性的活动,比如要搞开发区,就要交易,我要用你这块地我们谈判,你满意了我们就交易,你不满意我就不用你这块地。要有这样的态度。市场形成的价格它不是个补偿的问题,就是双方意愿的问题,这是一点。确实我们有时候有些重大的公共利益的问题我们需要解决,我们需要某一块地,必须要这块地,那怎么办呢?我们也要走交易的路,如果交易的路走不通怎么办呢,我们就要征地,而且可能是要强制征地,因为你不同意嘛,我在这儿不具体说一些细节问题,我们需要在这些方面有一些程序性的规定,要有非常细致的法律条文。我们现在土地方面的法律太粗了,我曾经了解了一些欧美国家的土地法律,那是非常细致的。对于基本财产权问题,我们需要解决这些问题的时候,不能太粗,太粗就意味着不明晰。所以像这些问题,一个首先我们态度要转变,把它转换成交易。再一个,围绕这样一个交易,涉及到的双方的权利,我们一定要规定细致。

  我不赞成私有化

  主持人:下面我们来看一下网友的问题。

  首先我总结一部分的网友的提问,他们之前在网上留了很多言,谈了他们对于当下的土地制度改革的一些看法。有两种观点是针锋相对的,一种看法认为土地的私有化会迅速地导致土地兼并;另外一方面也有网友说,农村土地的私有化是解决中国“三农”问题的必由之路。我想您能不能借用这个机会,向持这两种截然不同观点的网友谈点您的看法?

  党国英:首先我还是要再次申明,我也不赞成私有化。我们这样一个国家,需要有一些国有的土地,我们还需要社区公有的土地,社区的公共设施要占地,我们国家甚至在古代都有公地,一个村庄有义田,怎么能私有化呢?因为我把私有化理解全部都搞成私有,不应该这样;即使是私有的地,我们都要对它的权力的行使给一种约束,不能任其所为。所以私有化不对。

  其次,虽然说不对,但是我们要去搞多元的土地所有制,还是可以建立农民的打财产权,或者说在公权约束下的农户土地所有;这个私有的地和过去那个私有土地不一样。那么会不会导致土地兼并呢,我认为这样一个问题,答案应该是明确的。处于某种狭窄的信息渠道,好像就认定要发生什么土地兼并。但是我不赞成,我的这个看法可能完全不一样。首先研究表明,49年之前我们国家好多地方并没有发生土地的高度集中,所谓土地兼并,这个事情我不想多说了,我希望网友们可以找秦晖的著作去看一看。这是其一。

  其二,从台湾、日本的改革经验看,土地确权以后所产生的问题不是集中度提高了,而是相反,集中度上不去。他们要搞规模农业以后发现什么呢,不容易搞,土地相当的分散,地权分散。乃至后面调整一些政策来促进规模化程度的提高,这是第二点。

  再一点,从我们国家的经验看,我就希望网友们想一个问题,难道我们现在就没有土地集中的问题吗,在我看来我们现在出现的一些土地集中的问题,反倒比一些欧美国家要突出。看看我们高尔夫球场,国家三令五申不要搞高尔夫球场,搞起来了。谁在使用高尔夫球场?高尔夫球场,我自己没有踏进高尔夫球场一步,因为我不是那个阶层的,它又圈个围墙。但是我曾经在苏格兰看到,政府给穷人盖的房子,楼底下就是敞开的高尔夫球场。我们现在农村圈地动辄上千亩、上万亩,在中国当下条件下,我认为这不是一个适度的农业规模经济,我们有些打着工商投资的旗号,大量的圈占土地,这种情况难道不是土地集中吗?如果我们明晰土地产权,增加农民的话语权,反倒这种集中不容易发生,所以这个网友确实应该好好想一想,大家所担心的问题我倒觉得恐怕应该反过来说。

  上届政府的重大政绩是建立了农村社会保障体系

  主持人:比如还有网友说,主张农村土地私有化的学界名人很多——当然您不算主张土地私有化的学者,精英们对于土地承担社会保障功能的观点不屑一顾,闭口不谈中国有没有建立起社会统一的社会保障体系。您对这个看法认可吗?

  党国英:不太认可,其实我们现在社会保障体系已经基本形成了。特别是上一届政府有一个非常重大的政绩,就是建立了农村的社会养老制度,建立了农村的医保制度。我们政府原来规划在2020年之前,要全国实现社会化养老全覆盖,但是我们去年已经基本实现了,现在应该在90%以上,这个体系已经形成了。当然我们这个体系还是水平低,保障程度差,这个都要承认,但是绝不是可有可无,它已经发挥很重要的作用了,乃至对于农村的社会结构都发生影响了。原来农村一个老人啊,他要看他的儿媳妇的脸色,那个很难受的,在我们一些城市化发达地区的农村,农民保障水平比较高。

  我记得浙江的一位中层领导同志讲过一句话,我认为讲的非常好,他说就我们浙江来讲,现在由政府提供的社保水平,已经高过农村农民所拥有的土地给他们带来的收入保障水平。我认为这个话讲的非常好,广大网友应该考虑一下。我们全国农村地区按照18亿亩耕地来算的话,我们2亿个农村家庭,其中一个家庭算9亩地吧,也就是一个人就是2亩地左右,最缺地的地方其实一人一亩地,一亩地产生的收入流高则两千块、低则五百块,一年啊,二千块很不容易的,通常六七百块钱,这个保障水平难道是我们的目标吗?我们要靠城镇化、要靠劳动收入占的比重增大,产生出一个更高的保障群体,现代国家没有哪一个国家靠地租、靠土地的收入来支撑这个国家的富裕。没有这样的事情。我们不要老念叨这个事情,我承认农村的那个土地是有保障功能,但是这个保障功能,要比我们政府提供的那个保障水平还要低。这不是我们的前景,我们一定要靠中国发展建立更高的保障水平。这个更高的保障水平靠什么呢?靠我们的充分就业,靠我们劳动力水平提高、国民工资水平提高。不能靠几亩土地保障一家人;眼睛盯着那个土地产生的那个保障,这个太不符合“中国梦”的要求了。恐怕我们要有这样的认识。

  农民的利益和社会的利益总能找到交集

  主持人:我们再来看一下其他网友的问题。

  有个问题这样,如果允许土地自由流转,如何协调统一开发和农民意愿的矛盾,即如果某地要进行统一的商业规划和开发,有部分的农民不同意,那么在政府不再征地,允许农地自由流转的前提下,这种规划和开发会怎样进行?

  党国英:抽象的讲,这个问题是十分有道理的。但是只要我们回到现实当中,我们发现类似的问题并不难解决,欧美国家普遍实行了经营性的土地归私人所有的制度。难道人家不搞开发吗?难道人家工商业发展走不下去吗?难道人家土地没有实现节约集约使用吗?不是这样的。要相信在经济发展当中,我们的农民的利益和社会的利益总能找到那个交集,找到那个共同点,找到那个平衡点。我们不排除某地某时我们要开发一大片土地,按照市场交易的办法将使得这块土地可能不完整,就是所谓钉子户。日本成田机场,因为一个钉子户使一个跑道无法完成,这有什么呢?难道日本不是发达国家吗?所以不要担心这些,不要拿个别的案例否定我们整体的前景,我相信越是产权明晰,越可以降低我们经济发展的风险,我们经济发展的环境会更好。我们一定要有大局观,在这些一些问题上,我总想,小道理应该服从大道理。这么大一个国家我们总能找出个案来批评任何制度,我们找不到完美无缺的制度,我们只是一个比较。

  所以呢,我们认为这样的问题在具体实践当中不会是太大的问题。而且按照我的调查,我们一些地方领导同志,我们一些地方政府其实已经找到很好的办法来解决这个问题。比如河南省的某一个市某一个区,他们的这个领导啊,就很好地处理好这个问题。政府出规划,把开发权、开发过程的操作完全交给老百姓,最后干的非常好,没有发生我们担心的所谓“钉子户”这样一些问题,没有发生强拆、侵害群众利益这方面的突出问题。所以这个事情,我们相信老百姓归根结底跟国家的根本利益还是一致的。没有说哪一个老百姓就跟经济整体发展的根本利益顶着、跟你拧着,不会这样的。

  我们要本着历史和解的态度,不要去索取历史上曾经似乎归你的那些东西

  主持人:还有网友提出来一个问题,我们要给农民土地,那么有谁想过在城市功能上有什么?应该一刀切,全国上下一起分土地?

  党国英:我不赞成这个观点,我也没有土地,如果按照这个网友的观点我还可以得到一块地,但是我不赞成。我们要承认历史、要尊重历史。那么历史有时候不合理,比如说我的爷爷、我的祖上曾经在我的老家是有地,但是我相信那个村里面,除了我家那个老宅子以外,村里没有给我们分农用土地,我回去需要那个土地吗,我认为不应该。历史上的一些问题我再说一遍,即使有不合适的地方,我们要本着历史和解的态度,不要去索取历史上曾经似乎归你的那些东西。更何况我看现在很多城市居民本来祖上也没有地。所以在这样一些问题上,获取这个利益和为了获取这些利益所产生的社会摩擦,二者相比的话,谁大谁小?如果我们的城里人都这样想,我认为会发生重大的社会公共性的问题,我认为会发生社会摩擦,这种代价,这种愿望所产生的那种社会动荡我们要考虑。我们要本着一个历史和解的态度考虑很多问题。如果不这样的话,印第安人和美国白人就会无休止地战争吧,这是其一。

  其二,如果实行充分的市场化,土地的利益不大,土地的价格不高,特别农用地的价格,其实不高,很低的。如果我们土地使用结构做了一个调整,甚至建设用地的价格都不高。天安门广场那个地高不高啊?我曾经看过一个东西,开玩笑说,说某省的某人想把他爹的像挂在天安门城楼,那你挂不上啊,那块地太重要了,不能把谁的爹的像都挂在天安门城楼啊,不能这样想,不能举这样的例子。总体上来讲,市场化条件下,我们地价相对的会下降,一个国家的国民福利,不会依靠土地要素的收入成为一个主要的支撑力。靠什么呢,靠科技进步,靠劳动,靠投资。城市居民的焦点、城市居民的眼光的焦点要放在这儿。要学习、要劳动,要创新,不要眼睛盯着农村那个地。那个地我再说一下,在市场化的条件下,不值多少钱,没有多少利益,我们现在因为体制不合适,把这个地价就放大了。所以我们城市居民一定要有气量,气局,要有那个眼光、要有那个胸怀,不要盯着农民,抢农民的地,他们曾经受了多少苦?城里人过去享受了多少利益?农民吃不饱,城里人吃饱了,农民要跟你算历史旧帐吗?所以这个网友提出的这个观点我不赞成。

  主持人:这个网友可能也是因为在城市里面受高房价所困。

  党国英:这个我就理解了。

  不要说网友受高房价所困,我们那些部长都说买不起城市里的房。这个就是要通过中央的政策,至少不要让房价再涨了,你涨到全世界最高的房价怎么能行呢?赶紧要通过土地制度改革,要老百姓住得起房,让穷人有房住,让中产阶层住的要舒服,这一点做不到,中国梦就要打折扣。所以你讲的这个话我理解,网友苦于这一点,我觉得我完全可以理解。因为归根结底,我和这个网友在这一点上我们是一样的。即使我理解,我也不赞成说,农村土地制度改革,给城里人每个人每个家庭分一块地,不需要这样做,不需要靠这个办法来抑制房价。

  欧美国家一样有土地财政

  主持人:党老师您也经常在地方做调查,对于地方的情况您可能很了解,有一个网友有这样的问题,他说当前的不允许土地私有化的主要的障碍在哪里,主要的是不是因为的土地财政的压力导致地方政府作为利益集团的主导?

  党国英:我不得不再重审一遍我不赞成土地私有化,但是多元化的土地制度我是赞成的。实行这个改革的阻力在什么地方呢,我个人认为恐怕观念上的问题是第一位的,这个土地财政我倒觉得是第二位的。

  土地财政是不是阻力呢?也许有些人这样看,但是我认为他们没有把这个事情想清楚。欧美国家没有土地财政吗?对它来讲土地就是资产,这个土地形成的利益就是财政收入,不叫土地财政吗?那美国早期卖地的时候也有财政收入啊,其中一部分原因就是为缓解财政困难,所以要卖它的公地,它没有土地财政吗?也有土地财政。我个人倒觉得,如果我们要实行多元化的土地制度,土地财政可能做得更好。这就说两句多余的话,我们现在有这样的问题、那样的问题,地方负债规模太大,有些人很担心,还有些人说我们社保有缺口。但是你想一想,我们中国政府的财产有多少,能不能说中国是世界上最富有的政府?我看我们要仔细算算帐,很有可能是,无非跟美国比。因为我们有大量土地储备,你做一个转换,那个地能飞到美国去吗,飞不到,反倒可以用这个地权换其他的收入,你可以做公共事业。所以搞了一个多元化的土地制度,我们的土地财政是更好,而不是更差,反倒是解决我们现在财政困局的一个出路。所以我倒不认为因为土地财政反对这个改革,我恰好认为因为土地财政,大家可能更拥护这样的改革。也就是说您刚才一开始提到的问题,我们是不是很紧迫,可以说很紧迫,房价上升,压不下来,地方负债、社保压力,解决这些问题难道不应该考虑到土地制度改革给我们提供了一个化解矛盾的机会吗?我是这样看的。

  主持人:那么总而言之,您对我们即将面临的农村土地改革还是持一种比较乐观的态度。

  党国英:对,我觉得您说的非常好,我是一个乐观的态度,我觉得改革利大于弊,改革可以缓解我们很多的问题。

  主持人:我们共识网通过这个在线,建起网友和学者的一道桥梁,我在这里看到您在四川的一个粉丝也通过我们的在线留言,他说他是四川农业局的工作人员,多年不见,您对三农问题的理性分析一直是他关注和学习的思想重阵,并祝我们的共识访谈圆满成功,并向您问好。

  在这里,能不能请您对我们共识网留下一点寄语。

  党国英:共识网我认为对我们中国社会传播正能量,增强正能量,我认为还是作出贡献的。我很喜欢我们这个网站,我也经常浏览。那么客观地说,一个社会啊,应该有一个底线的共识,比如说基本权利的保护,大家应该有共识。但是对大量的公共问题呢,可能会有分歧,而且分歧是常态。那么我们要求的是什么呢?求的我们能够达成解决问题的办法。我们不可能做到对于一个公共性的问题每个人意见一致,那么我就希望我们的共识网实际上提供一个交流的平台,通过这个交流大家有充分的信息、作出一个判断,能够在一些重大的公共问题上,形成一个相对集中的意见,哪怕不是共识,那么这对于我们社会,我以为已经非常有意义了。

  我希望我们共识网能在这个方面作出更大的贡献。

  主持人:谢谢您。

  (主持人为共识网向珂,这里的文字经过本人订正,订正时有修改)

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党国英

党国英

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1957年6月出生。陕西子长人,研究员。高中毕业后到当地农村插队,恢复高考后进入陕西师范大学,获哲学士学位,兰州大学获经济学硕士学位,社会科学院经济学博士学位。1997年6月至今在中国社会科学院农村发展研究所工作,任研究员,现任宏观室主任。 主要研究领域为农村发展问题。对应用经济学的方法研究社会政治发展有偏好。发表过“关于社会稳定的一个理论及其在农村分析中的应用”、“关于社会冲突的一个假说及其实证分析”、“论乡村民主政治的发展”等重要学术论文,以及大量关于农村发展问题的评论,在这一领域有一定影响(可检索互联网)。出版《农业经济管理》、《政治经济学的范围与方法》(译著)、《驻足边缘》(文集)等。

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