中国社会科学院农村发展所  党国英

我国土地制度改革已经争论多年，中央则在争论声中出台了一些改革的意见和举措；各地方政府也做了许多改革探索。但总体看，改革的步伐不快，十七届三中全会的改革路线尚未得到清晰、有力的贯彻。问题主要不是思想解放与否，或者不是关键决策层的思想解放与否，因为务实的思想解放很难超过十七届三中全会关于土地改革的意见。

解决土地改革的一些难题在操作层面上不易形成大体共识，应该是影响改革进度的主要因素。在这种情形下，讨论改革难题的解决办法，可能比理念的讨论更重要。理念问题我们讨论了几十年了，当年阅读过讨论文章的学生，现在或许已经是政府市长、部长了。

出于上述考虑，本文拟讨论若干自认为是难题的土地改革问题，并尽可能提出解决难题的意见。本文的很多意见是作者在近几年多次讲到的，但也有几方面的意见的出自近期的调查与思考。

一、土地制度改革能不能绕开所有权实现土地使用权的“物权化”？

　　这虽然是一个老话题，但十分有必要先扼要讲讲。

法律上的所有权若失去了经济内容，其意义等于零。英国女王对大不列颠土地的“所有权”正是这样，以致有英国学者说，英国人在土地所有权上忘记了女王。我们可以判定，无论从理论上还是从实践上看，把土地使用权（我国农村叫承包权）做实，把所有权适当做虚，都是可行的。

所谓把使用权做实，学者们的说法是使用权的“物权化”，其实就是把一般情形下所有权具有的经济意义都赋予使用权，使使用权成为一种基本不受所有权限制的、可以进行多种交易和处置的财产权。除非国家依据土地的某种公共性对土地的使用和交易进行干预，否则，土地是使用权就如同公民对自己家里的一般财物拥有所有权一样。

基于上述逻辑，在改革问题上不妨搁置所有权，在使用权上下功夫。十七届三中全会提出的“产权明晰”，也应理解成为使用权的明晰。

土地使用权“物权化”的关键举措，应是让土地使用权永久化。若这一点做不到，土地的价值就会随着使用期限的临近而逐步贬值，从而造成土地交易市场的混乱，也给土地规划带来麻烦。这些问题已经出现。

二、土地规划能不能实现法制化管理？

我国的违章建筑普遍化的根源，有体制缺陷问题，也有规划法制化程度低的问题。基层社区几乎“一条心”来对付上级，上级怎么能应付得过来？西方国家居民搞违章建筑的第一道关口就是社区管理机构。我们基本没有这个关口。

对土地使用的规划管理，或者按照目前更一般的说法，叫做“用途管制”，是基于土地使用中的公共性的资源配置方法。某些类型土地在使用中的公共性，要比家里一台电视机的公共性大得多。对于公共性极为显著的土地使用，最好是由国家拥有土地的使用权。其他类型的土地使用，政府必须依其公共性程度的不同加强规划管理。

有一种说法，认为没有“民主制度”，规划管理就只能是一纸空文。我不大赞成这种说法。当然，健全的民主制度肯定有助于提高规划管理的水平，但在我国目前体制下，规划管理的法制化空间还是存在的，需要的是立法的跟进。为此，当然需要大幅度地修改法律。我们首先需要认识到规划管理法制化的极端重要性，否则法制化难以变为现实。

土地规划管理法制化必须以一个好的土地管理体制为基础。这个体制要解决各级政府在土地管理中的分权问题。中央政府不能撒手不管，也不能管得太多。土地规划要设立一系列控制指标，其中有强制性的，也有指导性的。例如，耕地保护、城市建成区人口密度等，可以由中央政府做框架性规定，具体的控制性规划可由地方政府制定。规划实施中枢应该以市（地）级政府为好。

土地规划实施的最基层单位是城乡社区，其中包括农村社区的村庄。在遵守上位法的前提下，社区的土地规划管理采用社区公约形式。社区公约以社区保护环境为主，其中包括对违章建筑行为的干预。解决违章建筑问题，由法院依据社区公约做裁决。

规划法制化的其他要件，如规划制定的程序、对违法处罚办法等，想必不是难以掌握的事情，许多方面可以借鉴国外经验。

三、如何把握“公益性”征地的政策边界？

　　土地使用的公共性是极其相对的一件事情。从理论上说，公共性如同一个渐进波长的光学谱系，非公共和公共之间并没有严格的界限。如果硬要把这件事情界定清楚再去修改相关法律，可能永远没希望。强制征地，或是议价买地，如果以公共利益的尺度做法律依据，也可能左右为难。

实践中公共利益也很难界定。例如开发区是商业化的，但开发区中的道路是不是公共利益？如果是，则道路用地强行征收，其他用地市场化议价，并允许农民说不？这是一个麻烦。

我看思路要变化：

第一，只能因部分重要公共利益的需要，才可强制征地。且议价要依市场价。一个城市对这类用地要做比例控制，例如，在一定时期的新增城市建成区面积当中，只能有30%或其他合适比例的土地可强制从农民那里征收。

第二，对重要公共利益用列举法界定？如国防设施、高速公路、铁路、城市主要道路、公立学校、公立医院、公共安全等设施的占地，才属于重要公共利益需要的占地。其他如绿地、湿地、图书馆、博物馆、一般性政府办公楼等，即使是公共利益的需要，也走市场化的路子，不搞强制征地。

如果不这样做，政府总有理由搞强行征地，土地的市场价格就无法形成，征地价格也所依无凭。

四、政府土地管理能不能“管住规划，放开产权”？

如果能管住规划，其实国家就等于分割了产权，名义上的产权就不那么重要了。国家管理土地的使用，说到底是为了公众利益；只要国家依法享有土地规划权，就可以有效保障公众利益，不必过度行使权力。在这个前提下，放开产权更有利于土地资源合理配置。

所谓“放开产权”，主要是指永久性的使用权可以多元化。

国家可以拥有土地的所有权和使用权，这毋庸置疑，也不必在这里讨论。

关键是城市土地的产权结构怎么样配置。城市建成区的土地可以有集体所有制形式，不必要一律搞成国家所有。至于使用权，则可以有国家的，集体的，也可以有个人的。

如果抛弃了“所有权迷信”，这种制度安排就完全可以接受。国家利益不是抽象的，它其实就是公众利益。国家通过对规划权的控制，土地使用权的自由行使实际上受到了不同程度的制约，没有什么可恐慌的。

五、土地财政如何规范？

　　多年来，地方政府的“土地财政”饱受批评，但它却在批评声中壮大起来，以致现在很难取消它。

其实土地财政本身并不可怕，“土地财政”实施的程序和相关利益分配方式才是关键。其他一些发达国家也有“土地财政”，但未见得就有很大问题。

规范土地财政应注意解决下面的问题：

第一，地方政府不能随意储备土地。旧有的土地储备不说，新增土地储备必须和土地规划挂钩。对未规划用途的土地，政府不能买进其使用权。这样可以防止政府自己搞土地投机。

第二，要规定政府土地财政收益的用途，使之成为阳光财政。土地财政的收益应用于城市建设和国土整治，在一定时期，其中重点应该是农地保护和开发。

第三，当土地征用涉及到农民利益时，应在交易环节一次性解决问题，不能给土地财政留尾巴。如果涉及到农民的社会保障，也应一次性交足社会保障基金，不可把风险留给后续公共财政。

以上内容照例应通过立法加以规定，使之成为土地规划法制化的一个方面。

六、土地变更用途后的级差收益究竟该如何分配？

土地增值归谁，特别是征用农民的土地所产生的级差收益应该归农民，还是归政府，现在成为一个有很大争议的问题。我看在既定的框框里争论，很难有结果。

任何交易的公正性都是相对的。大略说来，只要一项交易的多方当事人都是自愿的，没有任何强制因素起作用，交易就具有公正性。如果交易过程中有充分的信息，交易各方可以讨价还价，那么，交易的公正性就更无可怀疑。这种自由交易形成的价格，也就是市场价格。如果没有一个市场环境，即使碰巧政府按照市场价格出价了，农民方面也可能不满意，以致交易不能成功或发生冲突。所以，市场因素起作用，也有利于降低交易成本，稳定社会关系。

总体看，我国土地的一级市场远不是真正的市场。因为市场不存在，也就不存在市场的“价格发现”功能。由此发生的土地交易，其公正性总令人怀疑。换句话说，在这种背景下，土地交易的公正是偶然的，而不公正则是必然的。土地征收中的大量冲突之所以发生，根源正在这里。

我们要把土地增值收益分配的公正性问题，转化为体制的公正性问题。在体制合理的前提下，政府提出的分配方案只要农民接受，就应该看做具有合理性。

中央提出的“产权明晰，用途管制”的改革原则，以及建立城乡统一的建设用地市场的主张，应该是改革的方向。规划应该由政府拿，规划管理要法制化。在这个前提下，商业用地的交易要完全市场化，农民可以说不。如前所述，公益性用地要压缩范围，征地补偿要以市场价格为基础，只是农民不能说不。有了争议后，可以通过司法途径解决问题。他国经验证明，只要有这种法制环境，争议并不容易发生。

如果政府提出的交易方案农民不接受，且交易的土地不涉及重要的公益事业，政府应该终止交易或修改交易价格。东京成田机场的一条跑道因一个“钉子户”而没有足够的长度，但这没有妨碍日本的经济发展；北京林萃路的一段不那么直，也未见得拖了北京发展的后腿。这种现象反倒成了政府守住公正底线的标志，成了政府官员广博胸怀无字碑。由此产生的巨大社会价值，远远超过了这些事件本身形成的损害。孰轻孰重，我相信理性的人们都能掂量得来。

为了防止地方政府方面“忽悠“农民，使农民信息不充分的情况下把地“廉价”地卖给政府，应确保政府的规划信息公开，且公开信息应有法定程序，其中包括农民在一定时间里有反悔权。