本文按如下定义讨论相关问题：一个国家的土地管理体制可看做为合理利用土地资源所设定的涉及土地利益相关方之间的权利配置关系，以及为调节这种关系所设定的一系列制度，主要包括土地产权制度、土地市场体系以及政府土地管理体系。政府土地管理体系是指政府针对土地资源利用所设置的权力空间以及不同层级政府之间对这种权力的分配关系。

土地制度改革包括三个大方面，一是明晰土地产权；二是推进土地要素的市场化；三是变革政府土地管理体系。中共十八届三中全会的改革决定主要涉及前两个方面，其实变革政府土地管理体系也十分重要。政府土地管理体系如何改，目前已经有所讨论，且争议比较大。

笔者认为，政府土地管理体系必须重构，但简单地取消中央政府的土地管理权力并不可取。改革的方向应该是理顺围绕土地资源所形成的各方面利益关系，改变目前严重不合理的权利配置格局，建立适应市场经济要求的政府土地管理体系。

一、政府土地管理体系非改不可

现行政府土地管理体系的主要弊端，一是权力过于集中，指令性指标作为主要管理手段，极大限制了地方政府合理利用土地资源的主动性。二是政府土地管理的参数本身不科学，影响管理效率。三是地方政府事实上尚无力按照市场经济的要求行使土地管理职能，土地管理法制化的条件严重不相匹配。

目前，产权改革、市场机制建立与政府土地管理体系调整三个方面处于相互依存状态，任何一方面改革若完全不动，其他改革也就不能真正到位，甚至不能有关键突破。

土地产权改革不到位，就不可能有为自己利益负责的市场讨价还价主体，土地要素市场也不会真正按市场运行。反过来看，即使加大力度推进土地产权改革，例如，实现农村产权改革长久不变，给农民颁发了相关证书等，如果不能形成健全、统一、平等的土地市场，产权价值也将大打折扣，产权明晰也就没有意义。

同样地，政府土地管理体系不调整、不改革，土地产权改革与土地市场体系建设也会丧失意义。本质上说，政府的土地管理权其实是对产权的一个分割；政府权力过大，或行使权力过程中不确定性过强，都将极大增加土地市场的交易成本，甚至使土地产权贬值，土地市场发生扭曲。

上述三方面的改革要大体同步，但改革的突破口应是土地产权的明晰化。目前中央确定的土地产权改革思路方向明确，可资操作。从长远看，要强化土地使用权（承包权），使其成为具有占用、处置、收益等核心权益的土地财产权。土地财产权必须是永久性的，不能限定有效期。这个目标确定并落实后，必须尽可能快地推进土地市场体系的建设与政府土地管理体系的重构，使产权改革具有可靠性。

二、权利重置依据

正确理解市场经济条件下土地要素市场的运行机制，是建立合理的国家土地管理体系的前提。

土地利用中的外部性，即土地利用中产生的成本或收益外溢，是极为普遍也极为复杂的现象，尽可能使土地利用者所产生的社会成本或收益与其私人成本或收益相一致，土地资源才有可能得到合理利用。理论上说，如果交易成本为零，市场可以解决这个问题。但因为事实上针对外部性所发生的讨价还价的相对成本不同，有的十分高昂，依靠市场调节不可能解决所有外部性问题，而依靠公共决策方式（少数服从多数或行政命令）会实现成本节约，提高资源配置效益。所以，对于土地资源配置，不可能绝对地依赖市场、绝对地排除公共决策。

土地利用中的外部性有影响范围大小的差别。有的外部性作用只是限于邻居之间，有的则会影响十分广大的区域。对于前者，可以用类似美国“滋扰法”的法规加以调节；有的则需要类似区域规划法、河道管理法以及全国性的行政管理措施加以调节。

政府行使土地管理权力还有其他必要性。土地财产权的保护、市场秩序的维护，需要国家权力机构发挥根本性作用。中央政府的职能部门应代表国家对国有土地行使管理职能，或授权地方政府行使管理职能。对某些特殊资源的开发，中央政府还可以行使特许权。

对于一个有农业传统的国家，政府还应行使农业用地保护职能。目前，国内相当多的政策研究者批评国家的农田保护政策，笔者以为论据不可靠。一是农地保护根本不影响城市化，于此有关的指责不能成立。我国目前城乡建设用地面积甚大，按发达国家平均单位建设用地的GDP产出水平，我国现有城乡建设用地面积总量20年不增加，也足以支撑城市经济增长。二是在市场作用提升的条件下，农田极易受到过度蚕食。如果没有农业分区规划管理，除过纵深的农业区外，占农地面积30%左右的都市郊区农田就会逐步转变为人口显著低密度的非农业区，其中的机制这里不论。三是不论何种体制下，地方政府总有扩大城市、占用耕地的强烈冲动，只有中央政府承担起保护农田的责任，才有助于避免或缓解此种情形的发生。

从我国土地资源现实出发，保护农田的意义也十分重大。从必要性看，我们这样一个大国，食品生产立足于基本自给，有利于降低农业成本，从而降低国民消费的恩格尔系数。这个变化的关联影响则会改变国民的消费—储蓄比例，扩大国民的消费需求，有利于解决困扰我们的宏观经济问题。另一关联影响则是改变国民的就业模式，增大个人兴趣对职业选择的影响力，有利于提高国民的创新活力。从可能性看，我国农业资源的潜在优势其实很大，特别在粮食生产方面大力发展旱作农业技术，可以使我国农业的竞争力与欧美比肩，这使我们不必显著依赖国际市场解决我们的吃饭问题。这个可能性要变为现实，需要大力保护农田、按照机械化要求整理土地、促进土地流转。

三、逐步建立适应市场经济要求的政府土地管理体系

建立适应市场经济要求的政府土地管理体系，先需要有一个大的观念更新。政治家们应知道，在“魏玛宪法”以后，人们对所有权理论已经有了不同的认识。在现实中，由土地的实际使用权也可以构成财产权，并且这种财产权可以由公权给予很多限制。私人的土地财产权完全可以与社会主义平等原则相契合。马克思也曾区别“法律上的所有权”与“经济意义上的所有权”。今后的改革，要在“经济意义上的所有权”下功夫。所有权改革改革越彻底，国家的土地管理体系的运行才越会有效。

政府土地管理的宗旨也要调整。政府讲节约集约利用土地是对的，但不够，还要讲以人为本。如果土地不为人的需要服务，闲置起来或背离人的需要而乱用，其实也是浪费。这不是笔者凭空乱说，而是实际中普遍发生的情形。当今世界，有不少国家的人口密度比我们要大，但老百姓居住品质要显著高于我们。试问，按目前土地管理政策，再过30年，中国人的居住品质与世界先进国家比，会是什么状况？当今土地管理政策的制定实施者，对此必须有一个负责任的意见。

政府土地管理体系调整将是一个系统工程，这里不便细论，扼要讨论两点。

政府土地管理权限必须在不同层级政府之间合理配置，中央政府该放的权力要放下去，该管好的事项要严格管好。国土主体功能区规划十分重要，但目前的管理思路在可操作性方面有欠缺，应该有更明确的目标和更有效的政策实施保障手段。农田保护政策应强化，建设用地管理权限应下放地方。目前，全国设立了近百个国家级的“某某区”（加上国家级的开发区、高新区，数量更多），已经显得不很严肃。大量的这类国家级发展区多年没有达到规划目标，其意义令人怀疑。随着土地制度改革的深化，有关土地产权保护、土地市场监管与调控等方面的修法立法任务将十分艰巨，相关职能必须加强。此外，行使国有土地的产权代表职能、土地资源利用的特许权管理等，中央政府有关机构都责无旁贷。

中央政府的某些土地管理权限下放给地方，不意味着一个大权简单地分解为许多小权。权力运行机制必须变革。土地资源不同于一般物品，每一幅土地之间都不相同，因此不会存在一个适应所有情形的土地分区规划管理办法。换句话说，地方政府的分区规划管理必然产生复杂的利益纠葛。从国际经验看，应该让土地分区管理所涉利益关联方参与分区管理。但是，为了避免无休止的讨价还价，一个可行的办法是由地方政府按适当程序制定分区规划以后，可允许利益关联方依法提出权利受损质疑，并向法院提出诉讼。法官裁决将成为土地实际管理的一个重要方面。这项改革需要稳妥推进。

实现中央与地方分权化改革的一个突破口，是实施农业保护区制度，由中央政府制定法规，强有力地保护农业用地。有了这个举措，把地方权限装进一个笼子里，就不用担心建设用地管理权限下放以后，发生滥占耕地的情形。此项改革涉及较为复杂的一些具体环节，这里不做讨论。

（ 本文为国土资源报写，近日已刊出一部分，这里是全文）