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农村产权改革中的政治角力

      新近到农村调研,所见所闻,有喜有忧;而观察农村产权改革,则忧甚于喜。先讲一个故事。

南方某市某村因工商业发达,土地及其附属设施的租金很高,村里的所谓集体经济收入也很高,每个村民的分红收入相应很高。分红按村民人头计算。以往,一个人只要有村里的户口,就可以分到红利。因为不同村庄有不同的分红水平,于是就有了人们熟悉的“外嫁女”问题。这个暂且不论。荒唐的事情是另一方面。富裕村的一个男子娶进来一个媳妇,给媳妇落了户口;过一阵子,与这个媳妇离婚,再把这媳妇的妹妹娶了进来,村里便又增加一个分红人口。更有甚者,男子可以再离婚,与丈母娘结婚,村里便再增加一个分红人口!这荒唐事便令村民侧目。当然,实际的婚姻关系应该没有变化,他媳妇的妹妹与他丈母娘自然是别人的媳妇。大部分村民们自然不希望这种事情发生,因为事关自己的利益。已经发生的没有办法了,新的类似事件似乎不能容忍。村里便形成新的规定,一个男子不论先后娶多少媳妇,只能有一个媳妇获得分红资格!这里已经有了村庄政治的运作。

再来说“外嫁女”问题。一个村庄的女子嫁了外村男子,迁出户籍就没有了分红资格,户籍不动则可保留分红资格,这是官方的规定,也是“外嫁女”自己的强烈要求。对这个官方规定,多年来,经过乡村干部做工作,多数村民已经勉强接受。但是,又按照现行法规,“外嫁女”所生子女必须随母亲落户。于是,按国人常规本应是外姓、外村的人口,便入了这个村,并享受了分红资格。这个情况遭到多数村民的反对,他们坚决不愿意给“外嫁女”的子女分红资格。村民们的理由,一是说这样会使村庄的居民越来越多,股份收益会摊薄,伤害村民利益;二是这个趋势将使单姓自然村的的姓氏不再单纯,将来在建设或维护姓氏祠堂及维护宗室利益时,都会引起麻烦。基于这种反对,乡村干部几乎无法说服宗室领袖,结果出现了“外嫁女”不再上访、村民开始上访的事情。乡里干部的最后办法是用法律解决问题。他们代表“外嫁女”提起诉讼,而法院必判原告胜诉,于是,法院通过冻结账户和直接扣款的办法使“外嫁女”的子女得到分红收益。在笔者调查的区域里,干部们说,仍有约20%的股份社因这一问题与政府处于对峙状态。这种对峙影响了政府与村民的互信关系,进一步影响到政府工作的很多方面。

政府不去干预在证券市场上市企业的分红资格的确定,为什么偏偏要过问农村股份社的分红问题,还给自己惹了不少麻烦?其实,说到底,前者是个经济问题,后者则因积弊太深,无简单的经济办法对应,实际上成了一个公共领域的政治问题。有时候,经济问题无法用人们都高兴的经济手段来解决:如果限定手段,政治问题也几乎无解。手段选择便成了关键。

 在这个问题上,农村集体与政府之间都把私人经济领域的“谁投入谁收益”这一普世准则放到一边,各自拿出其他准则相互拮抗。农民方面秉持传统宗法准则,以男人为本,男人娶回来外界女人,以及他们的子女,视同本共同体的人,可以享受分红。这些人都是可以写进家谱的人。政府方面则坚持一种有瑕疵的合法性准则,(1)以“户籍人”为本,不论男女以及他们的配偶、子女,都对保留他们出生地为户籍登记地有优先权利,并因此赋予他们享受集体资产的收益权;但(2)与他们无婚姻关系的各类人,例如外地打工者,即使他们是本地常住居民,也不能享受分配权。显然,在这里,已经没有经济管理的准则发挥作用的空间。双方进入公共领域在进行政治角力。结果是双方都作出了让步,但未能达成最终解决方案。农民方面,“外嫁女”的分红资格大体被接受了,但村民不愿意承认其子女的资格;政府方面,在允许外来人口在当地登记户籍以后,不再要求他们得到分红权;而在一定时间以前,户籍权与分红权是捆绑在一起的。这仍然是一种奇怪的制度。

全世界有哪个国家敢于设置一个制度,让一个大系统的生产性收益不是按投入量来分配,而是按身份或户口来分配?中国敢。又有哪个国家历经30余年改不掉这样一种制度?也是中国。这个老大难问题,绝大部分有识之士会主张以深化改革解决问题。

改革对农民与政府都可能带来好处。对农民,改革会带来资产使用效率的提高,从而使收入水平提高;对政府,改革会使社会稳定,降低政府运行的成本。但改起来不容易。

农民与政府的博弈至少使一个共识浮出水面,那便是将集体经济组织成员权与社区成员权分开。这是改革的首要目标。一个人可以只是社区成员;也可以既是社区成员,又是经济组织成员。两种成员权自然很不相同。集体经济组织成员权,会带来分红收益;社区成员权会享有公共服务,其中包括社会医疗保障这种很实惠的收益。这种划分,在组织形式上,便是由不同组织承担不同的职能。村委会承担公共事务职能,为包括外来人口在内的所有社区成员服务;集体股份社则决定资产经营,仅仅为经济组织成员服务。这项改革的出发点应该不错,但操作起来也不顺利。村委会办理公共事务,钱从哪里来?让股份社切割一定比例好么?比例多大合适?长远看,村庄的公共开支要靠政府公共财政全覆盖解决问题,但短期怎么办?这又是一个公共领域的政治问题。

花一定力气,把上述两种成员权及其组织载体划分清楚后,政治角力并没有终结;集体经济组织成员权的确定仍然是一个不小的政治问题。即使把“外嫁女”问题放到一边,农民自己还是要问:“以宗法为本”的确定集体经济组织成员的办法必须坚持到底么?显然不行。这个做法意味着股权要不断调整,且这种调整与家庭人口数量的变动有关,而与家庭对集体经济的投入没有直接的现实关联。股权的分散与不稳定,不利于集中决策,自然也不利于企业家精神在组织内发挥作用。怎么办?最好是股权量化基础上进一步实行股权固化,或者至少一个时点以前的“成员权”固化,而此时点以后的“成员权”必须与投入挂起钩来。但是,这个时点是2014年,还是2010年,或是其他什么年份?其实,经济学无法说明哪一年作为切割时点更合理。与“成员权”挂钩的投入数量究竟是多少,也不能取经济学合理的标准,因为没有优惠的经济标准实际上是一个限定范围的成员权的买卖,对投入者的意义不大。如果有优惠,幅度多大才合理?这又不是一个经济学问题,而是一个政治问题。

以上讨论的一层又一层的政治问题,看起来是“小政治”,但在全国这样一个大的范围里,足够政治家头疼的。政治问题的解决,有多种办法。文明的办法是协商、妥协、让步;差劲的办法多数人压服少数人,让少数人憋一肚子气;更糟糕的办法是打起来,由胜利者说了算。显然,我们要选择协商的办法。但这个办法需要政府官员与村级干部秉持公正立场,在不同的村庄采取不同的办法解决问题。如果想采取某种简单化的办法解决问题,恐怕事与愿违。我国西部某市曾经是“城乡统筹发展实验区”,其农村产权改革做的有声有色。据笔者的了解,这个市的某村庄竟然在“土地承包权永久不变”改革的任务完成后,又悄悄地调整土地承包关系!这个村如此,其他村又如何?笔者实在不敢乐观。

农村产权改革,理论上美妙无比,操作起来却左右为难。但这件事必须做,而如何做却需要很高的政治智慧。

 

 

 

 

 

 

      

       



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