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       与土地有关的严重社会冲突不时发生,令人深思。其实,一个国家会不会长期大范围发生土地纠纷,特别是发生政府与农民之间的土地冲突,是有规律可循的。理解好这种规律,有助于我们减轻甚至避免严重的社会冲突。以下讨论旨在揭示这种规律。

 

第一,当土地实际所有权是公有性质,而土地的使用又涉及商业领域时,容易发生纠纷。早期美国在向西拓展过程中,涉及到所谓公地分配,便引起长时期的地权冲突。西部的广袤土地由联邦政府或州政府所有,但土地的实际占有与使用者多是农民。农民在申诉土地权利过程中,与政府的关系不可能是市场交易关系,而是一种政治角逐。这种冲突最终以政府让步终结。在我国,农民土地在法律上归集体所有,集体所有制被看做公有制的一种形式。从政府的立场看,发展经济符合公共利益的要求,所以,当经济发展需要农民的土地时,农民作为公有土地的使用者,应该将土地交出来。这种关系难以被看做是市场交换关系,因此,政府方面认为自己给农民的支付,不是一种交易的对价,而是一种补偿。既然是补偿,就难以在双方建立一种基于市场关系的交易契约,公正的观念很难形成;补偿的多少,就会看政治格局的许可。若政府方面自认为有可利用的政治资源,就有可能尽量压低补偿的水平。在农民方面,也有可能尽量通过集体行动提高自己的政治压力,把补偿水平尽可能提高。这种本来的经济关系一旦转变为政治关系,就容易增大不确定性,甚至引起冲突。

第二,如果在经济领域变换土地权利,政府与农民按市场原则行事,政府尊重农民的土地财产权,并把土地看做可交易的要素,由市场发挥决定性作用,情况就又有所不同。从一般的农业用地的交易规律看,我国征地的补偿费如果看做市场的交易价格,其实并不算低;一些情况下还高于市场化国家的交易价格。通常,农地交易时如果不转变用途,一般是年租的8倍左右。我国的地租本身就比较高,往往在农业纯收入的一半以上。即使按照这样的水平,政府所支付的征地补偿费也大多超出地租的8倍以上。据笔者掌握的资料,在市场化水平比较高的国家,若农地没有被划入农业保护区,在这种农地实际转变用途并出售时,地价会比较高,但一般是农业地租的30150倍,例如,若1亩地的地租是500元(已经比较高了),地价应该在1.57.5万元之间。至于农地转变用途后进一步交易所产生的“溢价”,即使在市场经济发达国家,一般也不认为要归农民所有。这种在我们看来很低的土地交易价格,并没有引起冲突,是因为交易按市场原则进行,农户一般会接受这种价格。但这里要特别指出,如果是农民的宅基地进入市场交易,因为它本来是建设用地,且一定的基础设施配套水平,无论采取什么样的交易机制,理应获得一个超过一般农地的交易或补偿价格。

第三,很多国家合理配置土地产权结构,推行多元化的土地所有权,也减轻了政府征用土地的压力。广义地说,任何类型的土地使用都与公共利益有关。农地保持用途不变,也符合公共利益的要求。所以,公共利益不是一个征用土地的好借口,尤其不是强制征地的好借口。通常,在市场发达国家,只有建设公用设施需要土地时,才发生征收土地的问题。其他商业性用地,无论它与公共利益有多大关系,都可以在政府规划约束的基础上,通过市场办法来完成地权转换,政府不必征地。这样一来,发生冲突的可能性也大大降低了。

第四,在合理的规划理念之下,可以允许“钉子户”存在,又大大减少了涉地冲突的可能性。例如,交通枢纽等重要控制性设施可以先于城市建设,地价不至于被哄抬起来,政府购买土地的市场价格不会高。若政府出价略高于市场价格,而且考虑购买行为对周边利益相关人的影响,会容易买到土地。一些国家虽然也规定,在关键控制性公共设施建设选择地点有唯一性、不可更改时,政府可以按严格程序强行购买,但现实操作中因为价格到位,强行购买极少发生。对于此种情形以外的更广大的其他建设用地,政府可以仅仅出台“负面清单限制”,给土地的所有者以选择权利。政府不需要担心一条街道上有几个“钉子户”而妨碍城市景观。即使多数官员或百姓认为一个“钉子户”的行为所引起的城市景观不是他们所喜欢的,也不必祭出“公共利益”的旗帜,采取“拔钉子”的极端行为。人们应懂得,公共利益极容易成为多数人的话语霸权,它一旦成为践踏少数人权利借口,最终会有越来越多的人逃不过“少数人的命运”。如果有这样的土地用途管制与土地分区规划理念,由官方强制拆房征地的可能性就几乎没有了。

第五,土地管理的法治保障,是防止严重涉地冲突发生的最后防线。如果以上讲到的几个层面的问题能够解决,一般不会发生大的涉地冲突。但是,在任何国家都会有铁杆的不合作者,这会导致难以解开的僵局。这个时候,诉讼是免不了的。与土地有关的权利变换,当市场失灵时,不能靠台下的政治手段解决问题,要放在法律平台上亮相。诉讼的过程,也是沟通的过程,是张扬正确理念的过程,这都会增大妥协的可能性。

总的来说,避免严重的涉地冲突,需要深化改革。当务之急是要做这样几方面的政策调整:

一是大幅度收缩征地范围,仅仅在公用设施占地时考虑征地,并用竞争性的选地策略,参照市场价格向农民支付对价。征地要有“正面清单”,清单外的土地不能征收。一般的城市建设需要有“负面清单”,开发主体可以是农民或农民的合作组织,只要不碰触负面清单的红线,政府应该给农民自主权。

二是不能再让村干部做土地交易的“掮客”,堵死村干部的腐败通道。几乎所有严重的涉地冲突,都有村干部腐败的影子。在土地权利变换时,除非村庄的公用土地,对其他土地,特别是农民的承包地,村干部不得插手过问。要支持“一对一”的土地交易谈判,不能随意搞“少数服从多数”。

三是要改革土地规划管理体制。在城市规划工作中,要适当压缩公共用地比例,扩大居民住宅占地。不能再依靠人为限制住宅用地供应来维持土地高价,不能让市民购买高价房来支撑土地财政。可以把居民住宅用地占城市建成区的比重提高到45%左右,让地价和房价逐步下降,减少农地转用时的“溢价”,以减轻土地征收中的利益诱惑。

四是尽快推出房产税,合理设置土地增值税,以扩大地方财源,使地方政府不再依靠土地溢支撑城市建设,使土地财政转型为完备的公共财政。这项改革也将大大减小地方政府的征地冲动。

 

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党国英

党国英

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1957年6月出生。陕西子长人,研究员。高中毕业后到当地农村插队,恢复高考后进入陕西师范大学,获哲学士学位,兰州大学获经济学硕士学位,社会科学院经济学博士学位。1997年6月至今在中国社会科学院农村发展研究所工作,任研究员,现任宏观室主任。 主要研究领域为农村发展问题。对应用经济学的方法研究社会政治发展有偏好。发表过“关于社会稳定的一个理论及其在农村分析中的应用”、“关于社会冲突的一个假说及其实证分析”、“论乡村民主政治的发展”等重要学术论文,以及大量关于农村发展问题的评论,在这一领域有一定影响(可检索互联网)。出版《农业经济管理》、《政治经济学的范围与方法》(译著)、《驻足边缘》(文集)等。

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