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土地制度市场化改革究竟有多重要?

       土地制度改革实施方案出台,人们期待已久。制度改革是一种公共行动,原本不会有共识。但见近期多种论坛上关心土地制度改革的人士密集发声,却表达了十分不同的意见。在我们这样一个政治专业化程度并不很高的国度,太多的人愿意“上奏”,试图以一己之言影响国家政策。同样地,在这样一个大的国家,似乎谁都能找到雄辩事实,支持自己关于土地制度改革的观点。究竟怎么改革,当然最终是上面说了算。但在意见纷扰的当下,究竟会出台什么样的土地制度改革具体方案,笔者自己不免心下惴惴。

 

一眼迷离

 

不赞成土地制度改革者不乏其人。甚至有朋友希望干脆退回到人民公社时代。就连笔者在调研中也能捕捉到种种不支持改革的“证据”。

若干年前,笔者在某农业主产区调查,如只作简单问答,就知道多数农民不赞成“增人不增地、减人不减地”这个中央既定政策。问农民为什么,农民通常说,耕地是公地,当然要不断依据人口的变化而重新平均分配。多数农民很难去主动思考“公地”存在的合理性问题。但如果你与农民仔细讨论不断根据人口变化而平均分配土地的弊端,农民会给你说得很清楚。可惜没有多少人会与你耐心讨论问题。

西部某地曾经因统筹城乡发展试点工作比较深入,而很受关注。那里的一个做法,是较早落实中共十七届三中全会决议关于农村土地承包权长久不变的改革意见,花费了巨大行政资源,划定到户土地的四至,给农民颁发了土地证书。笔者欣喜前往,结果却有意外发现。一位主要村干部先是说自己的村里是如何如何落实了改革政策,把土地划分到了农户家里。这很令人鼓舞,因为农民的土地财产权由此得到稳固。些微的疑虑使笔者多问了几个问题,结果却问出了意外。干部说他们新近又调整了土地!这怎么行?这样做如何让农民取信于改革?又问干部为什么,他说土地是公有的,应该人人有份;人口变化了,就应该重新分配!如果你想问他,这样一种按身份分配土地的做法有多大的深层次弊端,他不是不知道,但他不认为那是他能顾得了的事情。

一些朋友以为现行土地制度最大的好处,是推动了中国城市化的步伐。他们往往大赞“土地财政”的好处。但这种以高房价支撑的土地财政,却是一种饮鸩止渴的路径,其种种恶果,一是产生了除过一些城市型国家(或地区)之外全世界最高的平均房价,以致形成农村转移人口进城的最大的门槛;二是高房价有了显著的财富转移功能,因为年轻人买房不得不向长辈伸手,被多种力量瓜分的是市民养老储蓄;三是住房建设用地的地价高到离谱以后,把农业用地的转移价格也诱高许多,以致农地的地租常常占到农业纯收入一半以上,极大增加了现代规模化农业运行的成本;四是为提高土地财政的效益,地方政府学会了“经营城市(土地)”,实际上是相机推行住宅建设用地的“饥饿供应”,结果常常把工业区建成了大花园,而把居民区搞成了蚁窝。中国城市居民区用地占城市建成区的比重,大约是欧美同一指数2倍!所以,中国中产以上的人群所住的房屋,是欧美穷人的房子。这种中国特色的居住方式,将极大地伤害中国未来经济发展,人们现在却浑然不知。任志强先生总说中国房价不高,原来他时拿中国城市的楼房与发达国家城市的独栋房子比。东京新宿的独栋房子(建筑面积200平米左右)500万人民币可以买到,可是这个钱在北京四环以内连100平的楼房也难买到。依靠这种楼房堆积起来的城市,其膨胀的速度越快,越不值得高兴。

还有人说现行土地制度给农民提供了“社会保障”,有利于社会稳定。这简直是笑话。对于仅耕作七、八亩地的农户,如果不兼做其他非农工作,其有效工作日很少,收入低下是注定的;收入高反倒不公平。收入低自然不会有像样的养老保障。一个农民老了以后还要靠耕作一半亩地实现“社会保障”,“中国梦”岂不是空谈?只要是实现充分就业的城市职工与职业农场主,其所获得的养老水平会远高于一半亩地的保障水平。将来的趋势,农村就是中产阶层呆的地方,穷人在城市更容易生存。实现这个目标必须靠城市化。今后,城市最低生活保障超过一亩地的平均纯收入将会是常态,自然经济的保障观念可以休矣。

近期有学者开始批评官方所确立的发展家庭农场的目标,以为中国“人多地少”,只能搞“小而精”的农业。这种错误的说法就等于说中国农业没有前途。在市场化条件下,精耕细作的农业仰赖廉价劳动力。如果廉价劳动力这个条件永远存在,那就意味着农民永远是低收入者。如此这般,我们折腾个什么劲!其实,所谓人多地少是相对的。荷兰比中国的人口密度大许多,并没有妨碍它发展家庭牧场。只要城市化达到一定水准,农村就可以形成地多人少的格局,家庭农场就一定会发展起来。

又有朋友说保持现行土地制度及小规模农业有利于保护中国文化,在我看来这是更大的笑话。城市就不能保持中国文化?农村所承载的中国文化难道不能由新型农场主体现,而非要七八亿人口留守农村才行?这简直就是拿传统文化绑架农民!

 

小隐于野

 

古云:小隐隐于野,大隐隐于市。借用这个话,想说明一个思考方法:大道理管小道理。夸张地说,这个道家思想本来就比儒家“礼失求诸野”高明一点。

关于土地改革的趋势,众说纷纭,莫衷一是。有朋友拿农民的直觉感受做政策调整的依据,很不可取。如果以为引用了一句两句农民的话作为政策依据,就占据了政策研究的高地,更不可取。土地制度改革需要政治远见,需要权衡效率、平等与稳定几方面的利弊得失。现行土地制度在这几方面都弊大于利。限于本文篇幅,这里仅讨论土地制度改革对中国中长期发展的意义。

从经济因素看,未来中国中长期稳定发展必须考虑环境、能源、劳动与

土地这几种因素。

环境是技术进步与土地制度的函数。如果排放技术不进步,中国经济现在就已经垮台;以后还要靠排放技术的改进不断释放经济增长空间。空气、土壤和水体的污染几方面,至少后两者与产权有密切关系。经济学家在理论上对污染根源追到底,以为是交易成本问题,这个当然不错,但合理的产权制度有利于降低交易成本。

从多种因素综合评价看,能源不会成为中国经济增长的重要制约因素。中国人均能源消耗肯定还会大幅增加,这是经济增长的题中应有之义。未来要靠清洁能源技术的进步解决问题,目前已经有很多信息足以让我们乐观。

劳动者的数量与质量也不是大问题。中国人对教育的热情不分阶层高下,政府理念也大体靠谱,加上中国人的学习能力及历史文化的积淀,更让我们对劳动要素的支撑能力充满信心。劳动要素的自由流动政策已经在积极的城市化政策下奠定基础,未来还有望更加合理务实。

土地要素是最大的问题,但问题不是来自土地的绝对数量,而是来自相关理念与体制。

算一笔大帐。按世界比较先进的水平,如果城市建设用地(包括工矿区)每亩土地的GDP产出达到200万人民币,我国GDP产出可达到200万亿,是目前总量的3倍多!如果今后30年内城市建设用地扩大一倍,单位产出达到300万人民币,GDP总量将达到600万亿!那时,中国居民平均每个家庭的GDP将达到约40万元。把城市建设用地用地扩大到2亿亩不是什么问题。我国现有近150亿亩国土,其中近60亿亩适合人类居住。即使在60亿亩中划定30亿亩作为农业保护区(包括约10%的河流、道路村庄等),还有近30亿亩做其他用途,包括生态保护区用地等,这其中拿出2亿亩发展城市没有任何问题。总之,农用地保障与城市化用地保障完全可以做到并行不悖。

 

大隐于市

 

制约我国中长期发展的真正难题是土地制度造成的直接或间接的消费抑制。经济活动的最终需求是消费需求。投资需求是消费需求派生的。当资本品供应部门因投资的不断扩大而长期陷于亏损状态,就意味着投资与消费比例失衡,出现消费抑制。消费抑制不是指收入水平低下而制约购买力,而是指国民储蓄率过高,消费动力不足。近些年我国国民储蓄率重新恢复高比例,2103年达51%,但经济增速放慢,这意味着资本效率在下降。如此下去,经济前景不妙。

消费抑制发生的两个重要原因通常被忽视:一是因食品价格高昂引起的大比例恩格尔系数(食品开始占可支配收入的比重),二是国民的居住方式。

我国城市居民的恩格尔系数约36%,而发达国家多在20%以下。在我们这样一个国民勤俭持家的国度,食品开支若不稳定地低于一定水平,势必激励百姓维持较高的储蓄率。食品价格越是在高水平上不稳定,生活的不确定性感受就越强,人们为提高生活的安全感,就越倾向于多储蓄。

稳定地降低食品价格的路径是降低农业成本,提高我国的农业竞争力水平。实现这个目标的路径主要是变革农业经营组织形态,通过适度规模经营,发展专业化的家庭农场。现在制约家庭农场发展的主要障碍是土地流转成本高昂,地租占到农业纯收入的一半以上。高昂地租背离农业经济规律,无疑与现行土地要素的市场化程度低有密切关系。市场化程度低,兼业农户担心流转出去的土地在需要时不能收回,就会发生“惜租”行为,地租率就难以下降。不改土地制度,食品价格及恩格尔系数就难以下降,消费抑制的困境就难以摆脱。

国民的居住形态对消费有重大影响。独栋房子为主的居住形态,会极大增加消费开支。美国国民的住房消费占总消费支出的比重平均在35%以上。独栋房屋引起的设施开支、房屋维护、庭院打理等,是一笔很大的开支。按环境心理学的研究结论,独栋房屋的主人与高层楼房的主人相比,前者的心态良好,乐于交际,与人为善,较后者会发生较大的交际开支。把这种支出看做“生活成本”并无不妥,但这种支出代表了一种生活品质,正是实现“中国梦”所要追求的!

匪夷所思的城市土地70年使用权,也是消费抑制的重要根源。高品质的房屋建造及室内外装修,用十几二十年不算什么,但土地使用期限不经意就到了!因为有这个期限,逻辑上说,一辈人对上辈人的房屋遗产不需要花钱折腾。这个限制客观上鼓励人们将就过日子,消费抑制不可避免。

改变国人的居住形态,特别是让城市中产阶层以上的居民有独栋房屋居住,土地资源数量不构成约束。如若不考虑存量调整的困难,仅仅把城市居民区用地占城市用地的比重调整到45%左右即可。按这个标准,我国城市的三分之二的家庭可以有独栋房屋用地,当然是经济型的独栋房屋。现实的选择主要是增量调整。可以大力将不适合农业的边角土地及一部分村庄用地投入住房建设用地市场,满足独栋房屋建设的需要。在今后30年内新增5000万亩住房建设用地,足以解决这个问题,根本不会影响农地保护。欧洲不少国家的人口密度不亚于我们,但居民的居住品质远好于我们。收入低的居民可以居住楼房。有人会说我们现在连楼房都买不起,还能买得起别墅?!这个问题前文已经讨论,不再赘述。

打破消费抑制,实现消费创新,未来经济发展的前景将不可限量,而土地制度改革是实现这个目标的关键所在。

土地制度如何改?这里长话短说,不外乎做这样几件事情:一是先要解放思想,形成关于所有权的工具性概念,把各个领域的私营经济发展主体的平等权利看做社会主义重要经济基础,大胆建立各类居民的土地财产权。二是改革政府土地规划管理体制,合理配置各级政府的土地规划管理权限;中央政府强化对生态用地的规划管理,健全市场秩序,建立农业保护区,其他土地在参数透明的调控框架下转移给地方政府管理。三是在规划管理的基础上开放土地市场,拆除市场藩篱,让各类主体平等参与土地市场交易。这些改革无疑需要统筹安排,修改和完善现有法规、制定新法规。大方向明确后,具体路径的选择不是太大难题。

(此文发表于近期经济观察报)

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