一、我国农村养老难题

在我国农村社会转型时期，农村养老面临特殊难题。

在传统农村社会，宗法关系及传统道德是农民养老的基本资源。这种条件下农民的养老水平不能高估。通常，传统社会是一个没有储蓄、资本形成率接近零的社会，老年人只要尚能劳作，一般不会脱离生产活动，否则不能养家糊口，所以谈不上在一定年龄（如60岁）以后“安享晚年”。在基本丧失劳动能力以后，除过一些富裕家庭，一般老人要仰赖晚辈“伺候”，自己没有资源换取晚辈的较好的供养。依靠传统道德压力很难维持长期的有尊严的晚年生活景况。这种情形常常可以在民间文艺作品得到反映，应看做一般情形。正是因为这这情形具有一般的现实性，传统农村社会才会用各种形式提倡关于养老的道德戒条。在我国部分农村地区，特别是部分北方农村地区，宗法关系比较弱，农村老人在丧失劳动能力以后，更难得到持久的照顾。

我国目前普遍实施的“新农保”对农村老人有重要意义。“新农保”与城市居民基本养老计划接轨以后，为农村养老失业的长期发展奠定了重要基础。但是，因为缴费能力的限制，我国农村老人要提高基本养老保险的等级会比较困难，在养老水平上的城乡差异与地区差异还会扩大。

归根结底，农民养老水平的提高还是要靠收入水平的提高。农民收入水平的提高最终出路是将农民引入现代分工系统，让兼业小农转变为专业农户。为此，要逐步将现有农民逐步引入城市经济部门，提高城镇化率。专业农民的收入达到城市平均水平后，其养老水平才可能与城市居民看齐。但在今后较长时期内，现有一大部分既难转变为农场主、又不能被城市接纳的兼业小农，仍将面临养老的窘迫。这部分农民的养老将是中国社会面临的一个难题。

如果换个角度看，上述这部分农民也不是没有其他养老资源。如果通过土地制度改革，盘活农村建设用地，将给这部分农民增添养老财力。

二、农村建设用地的潜在市场价值

按现有地理学家的意见，我国适宜人类居住生活、农业条件较好的土地在60亿亩左右。这其中城镇村及工矿用地（未包括非城市交通建设用地）约4.3亿亩。考虑到人口迁移及村庄占地复垦的可能性，我国保持3亿亩的各类非农建设用地，是有可能的。从长远看，3亿亩建设用地如果利用好，足以满足我国未来城市化对土地的需要。如果按土地利用水平较高国家的指数做标准，每亩非农建设用地产出GDP按300万元人民币计算，3亿亩土地可产出900万亿的的非农GDP!这足以让国民经济总量提高15倍左右！

在4.3亿亩的各类建设用地中，农民掌握的集体建设用地近3亿亩，去掉农庄占地及复垦与废弃的村庄占地，保守说，将来会有1亿亩农村建设用地可转化为城市建设用地。按照市场化国家土地市场价值的一般情形推算，一亿亩若产生300万亿，租金市值约30万亿，按地租的8倍约为地价，则1亿亩建设用地的市值约为240万亿。若这个价值的一半在未来30年里陆续变现作为养老基金使用，也是一个庞大的资源。这当然是一个理想的状态，但若政府能更新土地管理理念，实施土地制度改革，这个理想也不难变为现实。

农村养老当然也不完全是一个资金问题，需要一系列其他政策配套。在土地制度改革以外，其他方面要注意的事项，一是对陆续转入非农产业的农民，主要应吸引其在城市养老，以节约土地资源，改善养老条件；二是形成多样性的养老服务机构，如居家养老服务中心、敬老院、临终关怀机构等；三是鼓励建立养老合作社，创新老年人金融服务产品等。

笔者不赞成一些学者提出的“以农养老”的概念。既然是养老，就不要指望老年人拿一块土地向社会提供有竞争力的农产品。所谓“以农养老”实际上是一种消费行为。如果有政策支持，大量农地进入“以农养老”系统，将是土地资源的巨大浪费。作一个极端假设：若果一亩地租金500元，假设2亿个家庭平均租用4亩，则可能8亿亩的农地被租出。城市大半家庭当然有财力支付这个租金，但这将会导致低效率农业成为我国农业主体。这是万万不可行的。在城市边缘地带适当发展低密度的居民区是可以的，某种多用土地的庄园化的“以农养老”方式则是不可取的。

三、土地制度改革为核心的综合改革举措

（一）坚定城镇化发展信心，实现农村人口的稳定转移。要本着“存量利益不动，增量利益微调”的渐进改革原则，迅速取消附加利益分配歧视的城乡二元户籍制度；按照“以房管人，人户统一”的原则简化人口登记制度，一举解决“人户分离”难题，降低脱离农业的农村人口进城的门槛。

（二）大胆解放思想，深化土地制度改革。要突破农村集体经济制度的束缚，以合作社等农民自愿组织替代集体经济组织。国务院应加快修订相关法律，完善农村土地确权颁证工作的具体政策，加强领导，确保农村土地确权工作顺利开局，依法确立农民的永久性土地财产权。土地确权时应家庭为单位，将土地登记在家庭长辈名下，保护他们的土地遗赠权利，提高他们在家庭中的经济地位。在缩小征地范围的前提下，区分农村建设用地与耕地，按不同市价征收，提高农村建设用地的征收价格，使农村宅基地真正体现农民的财产特性，以提升农村老人所拥有的经济资源价值。

（三）建立职能明确，分工合理，监管有效，运转顺畅土地规划管理制度，加大农地保护力度。国家应实行“农业保护区制度”，在全国范围里划定面积超过基本农田的农业保护区，并由中央政府直接管理。在建立此项制度的前提下，下放其他类型土地的管理权，扩大地方政府的土地规划管理权。此项举措有助于土地要素市场化的推进，提高农村建设用地的市场价值。

（四）建立支持家庭农场发展的系统性政策，充分激活农业微观经济组织活力。建议国家实施旨在保护专业农户生产积极性“专业农业经营者注册制度”，设立合理的农业准入门槛，支持农业经营者实现专业化、规模化。这是农村养老事业发展稳固基础。

（五）改革与完善国家支农体制，提高对农村养老事业的支持力度。要区分“三农”投入类别，建立独立的农业支持账户体系。逐步减少针对农产品流通、加工领域的“龙头企业”的财政扶持。以“农业保护区制度”和“专业农业经营者注册制度”为基础，提高财政支农的瞄准度与透明度。对农村养老事业的支持，要按照城乡一体化原则，与城市养老事业统筹安排。

（六）完善城乡建设用地“增减挂钩”政策，尽快出台国务院关于农村人口布局调整的指导意见。农村人口布局调整要尊重市场，尊重农民意愿，科学规划，以人为本，避免“一刀切”。支持有一定规模的家庭农场主利用村庄建设用地建设自己的现代农庄。一部分村庄占地的复垦，要视同征地，使农村宅基地的拥有者得到合理收入。城乡建设用地“增减挂钩”政策实施过程中，城市扩大所征收的土地在建设用地市场所产生的价值，在扣除有关成本以后，其增益应合理补偿村庄用地的原农户。

（七）在农业保护区以外，村庄建设用地可以一并推向市场，引入城市资本，由农户与资本进行自主合作开发。可以采用政府出规划、农户出土地、农户合作组织主持开发的模式，提高农户土地的资源价值。国家规划应充分考虑建设的规模经济与建设项目的功能，重视安排养老辅助设施建设。

党国英  中国社科院农村发展研究所