伴随中国三十余年的改革开放，中国农村发展成绩斐然，城乡关系有了重大改善，农产品总量数倍增长，农村人口大量进城，职业农民收入显著增长。但经济发展永远伴生自己的要不断解决的问题；我们揖别了一些老问题，新问题又横亘在眼前。认清当下农村发展大局，对于制定与调整有关政策，更好地推动农村发展，十分必要。

一、挑战

与较早时期相比，中国农村发展的确有了某种新的态势。我国农产品绝对生产能力有了巨大提高，但在国际市场开放背景下我国自身农产品供应的相对优势不足；改变农产品国际贸易的内生条件需要长期努力。我国农民绝大部分已经开始面对市场从事生产活动，生产的社会化服务体系已经初步形成，但由兼业小农向职业农民转化的过程远未完成。农村人口大量进入城市，城市化率将继续稳步提高，但大量村庄人口减少以后，农村公共服务投入面临效率降低窘境。从体制上看，我国农产品已经高度市场化，但农村生产要素市场化程度低，严重制约农业现代化水平的提高。这种新常态所蕴含的挑战十分艰巨。

（一）农业成本持续增加，农业竞争力相对低下威胁农产品总供求动态平衡，并对国民经济总体运行带来不利影响。作为一个大国，农产品在国际市场上有进有出属于正常，但目前的形势是我国绝大部分农产品的国内市场价格高于国际市场价格，一些肉类、棉花甚至高出一倍以上。大略说，谷物每进口1000亿斤，意味着耕地约1.3亿亩耕地退出耕作或更多的土地低效率利用。谷物的价格差还引起大量走私进口。抛开价格比较的因素，我国居民的恩格尔系数远高于发达国际，达到36%以上，也说明农产品价格的绝对水平之高已经影响到国民生活。农产品价格高海间接影响到国民消费能力与就业选择倾向，成为经济结构不合理的负面影响因素。

（二）农业技术进步模式存在重大缺陷，农业现代化的技术路线调整任务艰巨。当前的主要问题，一是农业生产过分依赖灌溉，节水、雨养农业规模过小；二是畜牧业生产与草业的关联度低，草原生产率极低，饲料消耗巨大；三是小规模家庭经营与社会化服务存在摩擦，降低了农业产业链综合效率；四是我国农业的物质投入存在“水多、化肥多、农药多”的突出问题，带来巨大环境问题。

（三）农村转移人口定居城市的藩篱难以冲破。数十年保持一个大规模的人群在城市临时居住，而合法居所远离工作地，这在人类历史上十分罕见。这种情形使社会分工难以深化，人力资本水平难以提升，并反制农业经营体系的现代化。城市居住形态的弊端、住房价格高企、农村土地市场不发育，是造成这一困局的主要原因。

（四）农村建设面临效率与平等之间两难选择。我国城市化率达到约75%时，有望实现农民收入与市民收入的大体相等。达成这一目标不仅意味着大量现有农民进城，还意味着大量村庄消失或收缩为小型专业农户居民点，少部分村庄会演化为小城市，还有少部分村庄会转变为专业村落。这种情形意味着齐头并进地针对几百万个自然村进行“新农村建设”，将是一个巨大浪费。但从另方面看，如果完全不考虑留守村民的公共服务，也有违社会主义的国家治理原则。如果由政府人为地通过“迁村并居”来加速人口布局调整，又难免增大社会摩擦。如何顺应城市化要求，较好兼顾效率与平等之间的关系，实现人本主义城市化，还需更为明智的政策创新。

（五）农村社会治理面临体制创新选择难题。中共十八届三中全会提出了国家治理现代化的宏伟目标，如何使农村治理与这个目标相衔接，将是一个艰巨任务。大量村庄消失或收缩为小型专业农户居民点以后，行政村的建制将不再有重要意义。未来将会实现城市与乡村治理机制的完全统一。如何渐进地推进这个过程，将意味着一系列政策的系统性调整，这对决策者是一个前所未有的考验。

二、机遇

尽管农村发展在新的台阶上进一步迈进有诸多难题，但也要看到解决难题的条件也是充分具备的。

（一）决策层的思想解放为深化改革开辟了更大空间。中共十八大确立了关于市场在经济活动中发挥决定性作用的改革方针，鼓励决策者向土地要素市场化的改革深水区进军。中央提出的关于发展混合经济的理念，也有利于打破关于农村集体经济体制的传统固有思维，探索农民土地财产权的多种形式。

（二）城市经济的持续发展极大提高了城市吸纳农村转移劳动力的能力，有利于建立现代农业经营体系。我国国民经济的就业增长弹性（就业增长率与国民收入增长率之比）较发达国家经济快速增长时期的同一指数低了约2—4倍，而按人头计算的关于劳动生产率并没有同比例高过发达国家，这说明我国城市就业潜力本来很大。我国人均收入水平按购买力平价做比较条件，约为美国的1/5左右，劳动力价格优势仍然显著，城市经济继续扩张的潜力巨大。从劳动力供应看，我国农业增加值占规模生产总值的比重不到10%，而所用劳动比重（按劳动时间与技术不变假设计算）则达到23 %左右。动态地看，如果将农民家庭务农收入与城市家庭收入相等做约束条件，估计在3035年前后达到这一目标，届时我国只需要职业农户约3000万户，占全国总户数的比重约6%。这说明农村劳动力释放的空间还很大。

（三）我国农业资源的综合利用潜力提升的空间很大，农业技术具有后发优势。我国土地广袤，利用先进农业技术进行高效开发利用土地资源的潜力很大。我国草原面积巨大，可资较好利用的草原面积就在30亿亩以上，与之比照，我国饲料粮总量已经与口粮总量旗鼓相当，牧草替代饲料粮的潜力十分巨大。有文献表明，豆科牧草的蛋白质产量是谷物的5-10倍，1公顷优质草地在可饲养2头高产奶牛。1950年代以来种草的国家越来越多，荷兰、法国、英国、德国、澳大利亚和新西兰等国家，甚至用50%以上的耕地种草。近年来，欧盟农业机构也看好我国的草原改造潜力，正在与我国开展深度合作。近年我国西北地区兴起的旱作农业技术革命，带来了1比6的投入产出效果，并引起玉米和土豆产量的巨大提升。总体看，与发达国家相比，我国现有耕地的平均粮食单产具有提升15%左右的空间，仅此一项，就可基本满足未来较长时期国内对粮食的需求。

（四）国家支农能力显著增强。2011年至2013年，我国中央政府投入“三农”领域资金总量约36500亿人民币，年均增长15%。目前，“三农”领域中央加地方的投入每年已经在3万亿左右。在这个总量中，与农村社会相关的投入占了50%。欧盟近些年对农业与农村的支持大体为5000亿人民币左右，涉及农村发展的资金约占20%。此外欧盟成员国对农业与农村发展的支出约在2000亿人民币左右。相比之下，我国支农资金总量不算太少，只是在支农资金的结构与效率方面有很大不足。例如，1978年至1999年,国家每年投入于草原建设的资金平均每公顷不到3角钱，比起农业主产区的投入如沧海一粟。草业发展不足，是我国肉价显著高于国际市场的主要原因。

三、改革

农业进步与农村发展的更大动能是改革的深化。近两年的改革举措密集出台，已经体现了决策者决心与抱负，我们希望未来的改革强度更大、步子更快、思想更解放。

（一）以发展家庭农场为核心，推进农业经营组织体系创新。一是可考虑实施旨在保护专业农户生产积极性的“专业农业经营者注册制度”，以提高国家财政支农的瞄准度。设立合理的农业准入门槛，支持农业经营者实现专业化、规模化。要甄别现有农业合作社，逐步稳妥发展真正的农民专业合作社，帮助农民合作社做强、做大，培养几十家跨省域的巨型合作社，以更好发挥合作社的专业化服务作用。

（二）大胆解放思想，深化农村基础土地制度与国家土地管理制度改革。要推动农村经济组织创新，以深化改革克服现行农村集体经济制度的弊端，在确保集体所有制法统地位的前提下，通过扎实推进土地承包权确权颁证工作，使农民的土地承包权真正成为农民的财产权；在此基础上发育农村土地市场，使财产权具有交易功能。要建立职能明确，分工合理，监管有效，运转顺畅土地规划管理制度，加大农地保护力度。国家可实行更有利于保护耕地的“国家农业保护区制度”，并将农业保护区以外的人口稠密区的土地管理权限下放地方，促进城镇化健康发展。有了此种土地规划管理体制的改革，推进土地要素市场的发育，就不用担心耕地保护红线被突破。

（三）变革农业技术进步模式，调整农业技术研究推广管理体系。要大力提高现代农业技术的装备程度，把节水农业、旱作农业技术开发作为农业技术进步的主要方向。要以更积极的政策鼓励私人资本开发连片荒漠。要以产权保护政策为核心，以国家扶持资金为补充，大力引进市场因素，鼓励私人资本大举进入荒漠改造领域，扩大各种类型的旱作农业。

（四）进一步激活城市经济，降低农业转移人口进入城市的门槛。一是要深化人口登记制度改革，按照“以房管人，人户统一”的原则简化人口登记制度，尽快在农业转移人口中大规模推行“居住证制度”。二是要加强科学规划，按工业化与农业现代化的需要引导城乡人口合理布局。在10个左右的城市群中实现大中城市与小城市（镇）发展并举；在城市群以外地区对农业县进行适度合并，控制城镇扩张，支持农业人口大跨度转移。支持专业农户分散居住，发展现代农庄。在城镇化工作的部署和考核等方面，淡化“城镇化率”指标，尝试新的设市标准，创新政府间科层管理体制。

（五）改革与完善国家财政与金融支农体制，提高支农经济效率。一是要区分“三农”投入类别，建立独立的农业支持账户体系。逐步减少针对农产品流通、加工领域的“龙头企业”的财政扶持。以“农业保护区制度”和“专业农业经营者注册制度”为基础，提高财政支农的瞄准度与透明度。二是尽快制定财政支农工作条例，实现依法支农。三是大力推进农业金融创新，完善农业金融体系。发展竞争性政策性银行，增强政策性农业银行活力。可以考虑组建国家农业现代化银行，与现有农业发展银行形成竞争关系，集中支持农业现代化过程中的重大技术突破与结构转型。

（六）实现城乡社会治理的统一。应考虑不再区分“村民委员会”与“居民委员会”，并修订有关法律，颁布不区别城乡的“居民委员会组织法”。可以考虑将现有大部分建制镇和少量有一定能够规模的村庄设置为“县辖市”，并随着农业现代化的推进，将现有自然村逐步转变为小型专业农户居民点，并直接归属“县辖市”统辖，使农户成为不分城乡的居民区的居民，在此基础上建立以民主自治为核心的城乡统一的社会治理架构。

 （发表于20150117光明日报）